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摘 要：政府通过科学设计和选择政策工具,对新能源汽车发展具有重要意义.对2001年以来我国政府发布的新能源汽车发展政策进行分析,从基本政策工具维度和产业价值链维度分析促进新能源汽车发展的政策特点,优化新能源汽车发展应从政策环境、政策工具等方面加大制度的制定与实施力度.
关 键 词：政策工具；新能源汽车；发展政策；内容分析
中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：1003-3890（2013）08-0077-07
随着石油资源的日渐枯竭以及传统化石能源所造成的能源短缺、环境污染、气候变化等问题日益严重,发展新能源汽车已成为各国共识.但在发展初期,由于技术不成熟、市场需求量小等市场不经济性,政府需要通过政策扶持以推动新能源汽车产业发展,世界各主要发达经济体如美国、欧盟、日本等都曾出台各种鼓励新能源汽车发展的政策,并取得一定的成效.为了使中国汽车产业赶超国际先进水平,从2001年以来中国政府也出台了一系列鼓励和促进新能源汽车发展的政策,但是,从政策实施的成效来看,却并不理想,我国新能源汽车在技术、规模及产业化方面与发达国家相比还有很大的差距.新能源汽车发展政策是一种综合复杂的产业政策,要想发挥政策效应,需要进行科学的政策构建,如果政策构建不合理,其成效将大打折扣.本文以政策工具的角度重新审视十几年来我国政府扶持和促进新能源汽车发展的若干政策,探究政策的不足之处,并提出优化的建议.
一、新能源汽车发展政策二维分析架构的建立
政策工具主要用于研究公共政策[1].从广义上说,政策工具是被决策者以及实践者所采用,或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段[2].在政策制定和执行时,只有将政策进行科学构建（如前后政策的继承性与连续性、不同部门或层级间政策的互补性等）,以形成政策合力,在功能上实现互补,才能发挥理想的政策效应[3].
（一）X维度：基本政策工具维度
近年来,许多学者对政策工具进行了比较深入的研究,其中以Rothwell和Zegveld[3]的研究最具代表性.本文结合Rothwell和Zegveld的思想,根据政策工具产生影响的层面不同,将新能源汽车政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型[4],如图1所示.
1.供给型政策工具.供给型政策工具是指政府通过对新能源汽车产业提供直接要素支持,从而推动该产业的发展.供给型政策工具可细分为科技信息支持、基础设施建设、资金投入、人才培养等.
2.需求型政策工具.需求型政策工具是指政府通过各种措施扩大新能源汽车产业的市场,从而拉动该产业发展.需求型政策工具又可细分为贸易管制、海外机构、政府采购、服务外包等几个方面.
3.环境型政策工具.环境型政策工具对该产业是一种间接的影响作用,主要是指政府通过制定一系列的政策影响该产业发展的环境,间接影响并促进该产业的发展.环境型政策工具又可细分为税收优惠、财务金融支持、策略性措施、法规管制等几方面.
（二）Y维度：产业价值链维度
要全面描述新能源汽车产业发展政策的特征,还必须考虑该产业内在的价值链活动特点.按照产业发展生命周期和价值链活动规律,新能源汽车产业的发展过程可以分为研发、投资、生产和消费四个阶段[5].本文将这四个阶段活动类型简化为产业价值链维度,即新能源汽车发展政策分析框架的Y维度.
将X维度和Y维度综合起来,最终形成了基于政策工具的新能源汽车产业发展政策分析二维框架,如图2所示.
二、新能源汽车产业发展政策文本的样本选择及分析
（一）新能源汽车产业发展政策的样本选择
为了保证研究的科学性,所选政策文本必须准确、权威、可靠,所以本文所选政策本文均来自中央政府公开发布的与新能源汽车发展密切相关的文件,其他地方政府、行业协会的相关文件以及行业标准等不包括在内.最终筛选出从2001—2012年的新能源汽车产业发展政策文本共23份（见表1）.
从政策发布的时间来看,跨度从2001年到2012年（见图3）,但主要集中在2009年以后,占了总数的78.3%.这是由于随着中国经济的持续快速发展,汽车迅速普及,对能源的需求也日益增大,中国早已经成为世界第二大石油消耗国,到2009年,中国进口石油已经占全部石油消耗量的52%.石油能源的大量消耗,对环境和气候造成了巨大的影响,所以温总理在2009年的哥本哈根气候变化大会上,承诺中国到2020年将万元GDP碳排放量在2005年基础上减少40%～45%.为了实现节能减排的目标,其手段之一就是大力发展新能源汽车.从数量上看,2011年发文最多,达到9份,这是由于2011年为我国“十二五规划”的开局之年,为了贯彻和落实国家“十二五规划”,政府各部门出台了各种促进新能源汽车产业发展的政策.
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从政策发布的部门来看,23份政策文本涉及12个部门（见表2）,其中国家发改委、财政部、工信部发布的政策文本最多,其次是科技部,这表明国家从战略规划上重视新能源汽车产业的发展,并给予了较大的财政支持.在产业发展初期,新能源汽车技术需要取得一定突破,所以科技部、工信部多采取的是联合发文的形式,对新能源汽车产业发展起重要作用.
（二）新能源汽车产业发展基本政策工具编码
本文对上述23份政策文本的内容按照“政策编号-章节/具体条款”进行编码,形成基于政策工具的新能源汽车产业发展政策文本的内容分析单元编码表（见表3）.（限于篇幅限制,中间第“3-21”号政策编码省略.）
（三）新能源汽车发展政策——X维度：基本政策工具分析
在单元编码的基础上,按照Rothwell和Zegveld的理论分类得到基本政策工具分布表（见表4）和基本政策工具使用百分比示意图（见图4）.从总体来看,上述23份新能源汽车的产业发展政策运用了供给型、环境型和需求型的政策工具,从多方面鼓励和支持了新能源汽车产业的发展.统计分析表明,这些政策工具中,环境型最多（占76.19%）,其次是供给型（占22.22%）,最少的是需求型（占1.59%）.
从各政策工具内部结构来看,在环境型政策工具中,目标规划、法规管制和策略性措施这三项政策工具占了绝大部分（89.4%）,尤其是法规管制,达到44.7%
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（四）新能源汽车发展政策——Y维度：价值链维度分析
在对新能源汽车发展政策基本政策工具内容分析单元编码的基础上,加入产业价值链维度指标,形成了新能源汽车发展政策二维分布图（如图5）.
对上述二维分布图进行统计,得到新能源汽车产业价值链维度各环节分布统计表（如表5）.
从上述统计结果来看,23份新能源汽车发展政策文本覆盖了产业价值链的研发、投资、生产、消费全部环节,其中消费占的比例最大（39.7%）,这说明政府在促进新能源汽车产业市场化方面的政策工具力度最大；其次是研发（31.7%）,这是由于新能源汽车关键技术,特别是电池技术还没能取得突破,需要国家加大政策扶持力度；在生产和投资方面政策工具运用不多.所以,从新能源汽车产业价值链总体来看,政策工具体现出两头大,中间小的特点,这是由于目前阻碍新能源汽车产业发展的关键还是技术和市场化的问题,迫切需要政府的政策扶持.
三、政策工具存在的问题
（一）X维度
1.环境型政策工具应用过溢.统计表明,新能源汽车产业发展政策的文本涉及到的政策工具大部分是环境型政策工具（79.19%）.其中法规管制在环境型政策工具中就占到44.7%.
法规管制政策过多是由于两个原因造成的,其一,如同我国的其他许多政策一样,先前政策制定出来后没有被落实执行,然而又感到必不可少,所以在后面制定政策时就重复提及；其二,先前制
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