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党的十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,确定了农村土地管理制度市场化改革的思路.值得注意的是,《决定》发布前,社会各界对这一轮土地管理制度改革有着各种期待；《决定》发布后.人们对
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那么,对农村土地新政以及人们对《决定》的种种议论,著名农村发展问题专家、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英是如何看的呢对各级政府如何更好地贯彻落实中央有关精神,他又有哪些好的建议呢近日,记者就这些问题采访了党国英.
今后国家对土地利用规划的约束会更紧,对土地使用权所承载的其他具体权利的限制则会逐步放松
记者：《决定》出台后,有些人认为中央的土地政策比过去更“紧”了,有些人则认为比过去“松”了.您是怎么看的
党国英：事实上,农村土地政策在整体上并不存在“紧”了或“松”了的问题.《决定》提出了完善农村土地管理制度的“十六字原则”,即“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”.这只是一种结构性的政策调整,而不存在政策“松”了或“紧”了的问题.
但应当看到,今后国家对土地利用规划的约束会更紧,对土地使用权所承载的其他具体权利的限制则会逐步放松.
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记者：能否用一句话概括“十六字原则”的现实意义如何理解“十六字原则”
党国英：“十六字原则”是当前解决集体建设用地流转等难题的根本思路.今后,相关法律的修改都应当依据这个思路来完成.
对“十六字原则”的理解,我以为“用途管制”是核心；离开了“用途管制”,实现农村土地“产权明晰”就无从谈起.要完整理解“十六字原则”,还需要对几个问题有深入的认识：
首先,应当把农民的土地承包权视作产权.《决定》强调“产权明晰”,就是要把农民的土地承包权“做实”,使农民拥有相对完整的耕地财产权.对于没有承包到户的商业性集体建设用地,如果农民愿意并经过一定的程序形成农民们自己的决议,也应当通过股份制的办法,使农民享有“按份共有”的产权以及收益权.而未经农民同意,村集体不可以将商业性建设用地的地租收益用作集体公益性支出.
其次,政府规划是界定土地产权的重要因素.从理论上讲,“产权明晰”是相对的.完整的土地产权应该包括使用权和收益权这两项基本权利.但在任何国家,土地的使用权会受到国家土地用途管制的限制.更广义地看,土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约.因此,要实现土地产权明晰,各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范,否则“产权明晰”就失去了意义.近年来,中央的土地政策越来越严格,国家对土地违法违规的查处力度也在不断加大,但实际情况却像一些地方同志所说的那样：“算账算不过中央,捣鬼捣不过地方”.土地利用规划到了地方,常常“硬”不起来.这种情况亟须改变.规划本应是法律,应该交由立法机关议定；而规划一旦定了,就应该像法律那样严格遵守.
再次,强调“产权明晰”,必须承认土地的收益权,而收益权应当体现为土地交易的出价权.假如一个人拥有某项财产的产权,但在财产的交易中他却没有出价权,反而把出价权交给了不拥有产权的一方,那就谈不上“产权明晰”.同样的道理,按照“产权明晰”的原则,今后在土地征用中不应该由国家单方面对土地定价.显然,如果这个意见能成立,那就意味着国家的相关法律需要作重大修订,也意味着今后在集体建设用地转移权利以及耕地变建设用地的时候,利益分配关系将发生重大变化.我认为我们应该坦然面对这种变化,而不能嘴上说“明晰产权”,实际上却把最重要的定价权留在政府手中.
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《决定》赋予农民稳定且长久不变的土地承包权.使农民不再视耕地为“公地”,农民的土地利用短期行为将发生极大改变,并激发出保护耕地的积极性
记者：您认为《决定》将给耕地保护形势带来怎样的变化
党国英：人们对保护18亿亩耕地的必要性的认识,历来就不怎么统一.比如,有的人认为养活中国人并不需要18亿亩耕地.的确.从技术潜力看,再经过20年的努力,只需用13亿亩比较好的农田,就能产出13000亿斤乃至更多的粮食(2007年全国粮食总产量为10030亿斤),来满足今后人口增长的需要.但是,这并不能成为反对保护耕地的理由.
事实上,保护耕地有两个重要的理由：一是我们并不缺少建设用地,搞建设并不是非得占用耕地不可.在我国,即使是发展较快的环渤海、长三角、珠三角等地区,实际上都不缺建设用地.如果盘活农村村庄占用的土地和城镇现有的存量建设用地,我国可供建设的土地几十年也用不完.二是生产粮食,耕地多多益善.为子孙后代留下足够多的“饭碗田”,是当代人不可推卸的责任.
尽管保护耕地十分重要,但在以往体制下,保护耕地只有中央政府有积极性；而在地方,不仅地方政府希望扩大城市,连农民也加入到了扩占建设用地的行列.这是因为,农民认为农村土地是“公地”,不占白不占.过去有些学者的研究报告称,农民反对中央政府“增人不增地、减人不减地”的土地政策.如果单从统计数字看,的确是这样,我自己的调查也有同样的结果.但这是一种假象.农民希望“增人增地、减人减地”,是因为他们把耕地看成了“公地”.事实上,不论是中国人还是外国人,也不论是城里人还是乡里人,面对公共财产,都有平均分配的要求.但是,如果与农民谈心就会发现,一旦农民有了关于耕地的财产权意识,就不再会要求平均分配,也不会反对国家的土地政策.
十七届三中全会作出的《决定》,将赋予农民稳定并长久不变的土地承包权,这将使广大农民不再视耕地为“公地”,农民的土地利用短期行为将发生极大改变.这意味着,保护耕地除了有中央政府的积极性之外,如今又将激发出农民的积极性.
没有多少人会拿只能用来耕作的土地搞投机,不会出现大量农民离开土地的现象
记者：有人担心《决定》出台后,城市资本会利用农村土地搞投机.会让大批农民离开土地.对此,您有什么看法
党国英：我认为这种情况不太可能发生,不必过虑.
首先,从中央政府方面来看,如果中央政府严格按照“十六字原则”深化农村土地管理制度改革,就不会有大量城里人到农村去“种庄稼”.事实上,真正立志搞农业的人是少数.一些城市资本即使到农村去,也是“项庄舞剑,意在沛公”,拿农村土地搞投机.面对这种潜在的可能,只要中央政府能够真正实行农村土地“用途管制”,那么城市资本就会失去投机的机会.没有多少人会拿只能用来耕作的土地去搞投机.其次,从农民方面来看,按照经济规律,农民是否愿意把耕地转让或出租给“种粮大户”,并不取决于城市资本家的意愿,而取决于农民放弃土地经营的机会成本.当这个机会成本小于他们转换职业的预期收入时,种粮农民就可能转出土地；而当这个机会成本大于他们转换职业的预期收入时,种粮农民就不会转出土地.假设种粮农民转换职业
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