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摘 要英国政府法律顾问制度从建立到今天已经接近8个世纪,其经验对建立健全在我国还处于新生儿阶段的政府法律顾问制度有十分重要的借鉴意义.本文首先通过总结现阶段法律顾问工作的特点,分析现今发现的政府法律顾问制度中出现的形式主义和积极性普遍不高问题；然后结合英国政府法律顾问政策,探寻适合我国实际国情并能够解决我国现阶段具体问题的方法；最后,根据十八届三中全会要求和政府法律顾问制度今后将面临的新挑战,对比借鉴英国政府法律顾问发展经验,对我国政府法律顾问的内部结构和新的专业性发展要求提出了相关见解.
关 键 词政府法律顾问法治建设
作者简介：李宏博,浙江子城律师事务所.
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1009-0592（2015）04-138-04
2007至2009年发生的世界金融危机,即所谓的信贷危机（creditcrunch）,暴露了英国自1998年建立的“三足鼎立”式银行金融法律体系的不足.英国政府在此次金融危机之前,从未处理过对私有银行国有化的先例,也从未有过处理过银行破产经验,更无相应的法律法规和案例.当时占英国贷款市场18%的北岩银行（NorthernRock）作为英国第五大抵押贷款机构,在受到美国次级房贷的拖累,以及遭遇流动性短缺以及市场传闻影响,引发大量储户的挤兑,导致经济动荡和地区性社会恐慌.在英国政府显得手足无措情况下,积极受聘于政府的法律顾问团队,也就是律师们,和财政部的专家一起,耗时仅仅72个小时,共同拟定一份特别修正案（atemporaryBankingSpecialProvisionsAct2008）,帮助政府成功注资并国有化北岩银行,避免了危急局势的进一步扩大,维护了英国金融市场以及英国社会的稳定.政府法律顾问参与的此项修正案不但被修改后引入了2009年英国银行法,并且其思想智慧被运用到日后影响深远的特别决议机制（SpecialResolutionRegime）的建立之中.以上仅仅是积极活跃于英国政府的政府法律顾问们为英国政府解决的各种难题中的一个.
我国十一届三种全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》用前所未有的篇幅,详细明确了我国法制建设的先阶段要求和目标,其中具体要求普遍建立法律顾问制度.政府层面首先建立法律顾问制度必将对法治意识与法治观念不断增强的社会大众势必会产生积极的示范作用.同时,我国现阶段确立的法治中国、法治政府、法治社会的整体目标,对各级政府法律顾问制度的建立和完善也提出了迫切需求.英国政府法律顾问制度最早可以追溯到1278年的爱德华一世时期,当时英国政府聘请两位辩护律师常年在巡回法庭中为政府服务.在直接受当事人委托,在下级法院以及诉讼外提供法律服务的英国事务律师（Solicitor）中大约有10%受聘于中央或者地方政府.英国历史悠久的政府法律顾问制度对我国当前建立健全政府法律顾问制度有着一定程度的参考价值.
一、政府法律顾问的特点
政府法律顾问工作的特点主要为四个方面.
第一,工作的独立性.政府法律顾问一般并不拥有公务员身份,与政府之间的关系仅仅是法律服务提供者和法律服务需求者的关系,是一种聘请与被聘请关系.不存在任何领导与被领导的上下级联系.政府法律顾问与政府之间是一种契约连接,而不是行政管理关系,政府法律顾问的工作并不受政府行政指令的影响以及干预.故理论上来说,政府法律顾问不受限于行政编制,其工作有较强的独立和灵活性.
第二,观点的中立性.由于其工作的独立性,导致了政府法律顾问与政府法制机构在法律意见出发立场上的区别.首先,政府法制机构工作人员是公务员编制,其出具法律意见书,由于其工作性质的局限,重点往往从执政者的角度去审视问题,可能无法顾及某些方面.政府法律顾问往往是一线律师和法律专家,平时对普通社会大众提供广泛的法律服务,对社会整体的细微变动,往往有明锐的嗅觉,习惯站在第三人的立场上,客观的提供法律意见,其中立的出发点和思维惯性能顾全政府大局工作中社会细小层面的问题.
第三,服务的专业性.当今政府时刻面对风云变化国内情况和国际形式,对新型、复杂、敏感、尖锐的事务、社会热点以及突发问题需要及时的法律意见和建议.这往往要求政府法律顾问具有丰富的法律职业经验和学术功底.在面对复杂性的综合问题时,要求政府法律顾问不单单要懂法律,也要懂政治,懂经济,懂外语.复合型的律师人才才能胜任政府法律顾问的工作.
第四,意见的参考性.政府法律顾问不具有行政决策职权,这区别与政府法制部门,政府法律顾问提供的法律意见,是供政府决策时参考适用.由于工作独立性的双向标准,故政府法律顾问的法律观点仅为“意见”.
二、我国摸索政府法律顾问制度时发现的问题
新中国成立之后,我国政府聘请法律顾问有据可查的最早记录为1985年山西省副省长聘请律师做法律顾问.即使从1985年起算至今,我国政府法律顾问仅仅还摸索了不到30年时间.相比于已经稳运行接近8个世纪之久的英国的法律顾问制度,不仅仅是我国政府法律制度仅处于新生阶段,可以说我国律师制度发展也尚未进入“成熟期”,在政府法律顾问这个“新生儿”成长过程中出现一系列的问题,也是预料之中的.但不可否认的是,政府法律顾问制度在向着规范化、专业化、市场化发展的进程中逐步摸索前行.在过去几年路程中,我国律师和我国政府发现了一些问题,归纳一下主要有以下几点.
第一,政府法律顾问的工作时常趋于形式主义.依法行政,建设法治政府,是十八届三中全会、2015年两会上再次强调的重点.虽然目前许多政府都已经建立或者尝试建立政府法律顾问工作制度,但政府法律顾问的工作时常趋于形式主义.这部分政府的守旧意识浓厚,依法行政的意识认识有偏差,对政府法律顾问的作用缺乏足够认识.部分社会大众以及小部分政府工作人员认为政府机关内部有专门的法律工作部门,不需要社会律师组成类似机构.在部分人的传统观念当中,律师职业主要是开庭参加诉讼,故有此推导出来政府请法律顾问,也就是让其参加行政诉讼或者民事诉讼.现在越来越多的政府已经拥有了公职律师或者招聘了法律工作人员,部分政府认为自身法律公职人员能够满足平时下访,参与行政复议以及行政诉讼等法律事项的需求.还有部分政府以及领导对政府法律顾问心存顾虑,一般政府法律顾问都会和政府法制机构共同处理法律事务,有些政府法律工作人员担心法律顾问会逐步取代政府法制机构.这些都是不必要的顾虑,参考英国几个世纪的实践经验来看,这两者之间并不存在任何一方覆盖和取代另一方的可能性,正如前文所论述的一下,两者观察某个行政行为的角度不同,提供法律意见的出发点也不同；并且,政府法制机构的意见一般都具有一定的决策意义.政府法律顾问的建议仅仅具有参考意义.最后,由于工作性质的局限性,政府公职律师及其政府法制部门的微观视角可能有所局限,但是在宏观角度可能与政府法律顾问相比又占据一定优势.所以说两者更像确定一个平面的两条平行线,双方正是因为对方的存在,才能够为政府确立一个平面,只有在这个平面上,政府的行政事务才能处理好政府公权力和社会私权利之间的关系,只有在这个平面上,各级政府部门真正做到依法执政,向全面建设法治政府,实现和谐法治的社会目标.第二,律师参与政府法律顾问的积极性并不强.正如很多律师和学者提到&#
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