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立法目的是一部行政法规的方向,也是其终极目标,实质是行政法规的价值体现.
《国内水路运输管理条例》（D2T简称“新水条”）已经2012年9月26日国务院第218次常务会议通过,国务院令第625号公布.根据“新水条”第46条规定,该行政法规于2013年1月1日起施行,同时1987年5月12日国务院发布的《中华人民共和国水路运输管理条例》（以下简称“旧水条”）废止.
“新水条”与“旧水条”相比,有哪些新变化是业内外关心的热点.
立法目的的变化
立法目的是一部行政法规的方向,也是其终极目标,实质是行政法规的价值体现.“新水条”第1条规定：“为了规范国内水路运输经营行为,维护国内水路运输市场秩序,保障国内水路运输安全,促进国内水路运输业健康发展,制定本条例”与原“旧水条”第1条规定：“为加强水路运输管理,维护运输秩序,提高运输效益,特制定本条例”相比,其主要变化为：一是新增加了“保障国内水路运输安全”的内容,体现了政府公共安全保障的基本职能；二是取消了“提高运输效益”的内容,改为“促进国内水路运输业健康发展”,这显然是给政府在市场的角色定位为裁判,而不是运动员；三是将“加强水路运输管理”,改为“规范国内水路运输经营行为”,表现出政府从“管理型”向“服务型”政府转变.
调整范围和行政许可事项的变化
“旧水条”制定于1987年,当时水运市场刚刚形成且很不成熟,因此其调整范围较宽,表现为行政许可事项较多：设立水路运输企业、水路运输服务企业（包括从事代办运输手续、代办货物中转、代为组织货源的企业）以及水路运输企业以外的单位和个人从事营业性运输,均要行政许可,这在当时历史背景下是必要的.但随着市场经济的不断发育,特别是2004年7月1日行政许可法实施,要求设定行政许可的事项为：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项；要求公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,不设行政许可.
在此背景下,减少行政许可事项,重新界定水路运输法规调整范围显得十分必要.
2012年9月23日国发[2012]52号文《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》公布,其附件1中取消了行政审批项目171项,其中第32项取消了国内水运货运代理、船舶代理审批.因此“新水条”第2条的调整范围虽然确定为：经营国内水路运输即始发港、挂靠港和目的港均在中华人民共和国管辖的通航水域内的经营性旅客运输和货物运输；经营水路运输辅助业务即为水路运输提供服务的船舶管理、船舶代理、水路旅客运输代理和水路货物运输代理等经营活动.但相应行政许可事项为：经营性旅客运输和货物运输；经营船舶管理.船舶代理、水路旅客运输代理业务改为备案管理.
水路运输管理部门法律地位的变化
“旧水条”第4条第2款“各地交通主管部门可以根据水路运输管理业务的实际情况,设置航运管理机构.”的规定,对航运管理机构的设置采取授权部门设置机构的立法方法.各地根据这一规定,陆续设立了事业性质的航运管理机构.“新水条”第4条第2款“县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的水路运输管理工作.县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构（以下统称负责水路运输管理的部门）承担本条例规定的水路运输管理工作”的规定,其中“承担”是对水路运输管理部门的授权.之所以进行授权,主要是三个方面的原因.
一是上位法律的变化提出了要求.1996年10月1日《行政处罚法》实施,行政处罚法规定,事业单位实施行政处罚的主体资格要求是：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以以自己的名义实施；如果没有法律、法规授权,只能采用委托实施的方式,即交通主管部门委托可以在法定权限内委托事业组织实施行政处罚,受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚.根据这些要求,各地交通主管部门开始委托航运管
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二是交通运输行政管理体制改革提出了要求.2008年国家行政管理体制改革,交通运输行业开始实施大部门体制,城市交通、邮政、民用航空等与水路、公路运输开始陆续进入交通运输行业管理范围.根据决策执行监督三分离的要求,交通运输主管部门主要承担行政决策职能,其他运输方式由管理机构承担行政执行职能.因此要求行政法规授权水路运输管理部门成为行政公路体制改革的任务之一.
三是事业单位改革提出了要求.2011年3月23日《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布,要求事业单位2015年之前分类改革,即在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别.对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业；对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性.今后,不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位.各地水路运输管理部门多数为事业单位、行政职能,因此属于承担行政职的事业单位,因此要求法律行政法规授权是改革的必要条件.基本原则的变化
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基本原则是一部行政法规的灵魂和统帅,其他条文都是这些基本原则的具体体现.“旧水条”第5条：“水路运输在国家计划指导下,实行地区、行业、部门多家经营的方针.保护正当竞争,制止非法经营.”和第6条：“从事水路运输和水路运输服务的单位和工人,必须遵守国家有关法律、法规及交通部发布的水路运输规章.”的规定,确定了“计划经济”、“保护正当竞争”、“守法”的基本原则,显然这是上个世纪八十年代的时代特征.
“新水条”第3条：“国家鼓励和保护水路运输市场的公平竞争,禁止垄断和不正当竞争行为.国家运用经济、技术政策等措施,支持和鼓励水路运输经营者实行规模化
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