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中共中央“十二五”规划建议及国家“十二五”规划均明确提出,要营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受法律保护的体制环境,支持和引导非公有制经济发展,鼓励非公有制经济参与国有企业改革.行政划拨式国企重组,在一定程度上讲,是不利于实现上述目标的.
自中央及地方国资委陆续成立以来,国企重组进入高潮期.2003年国务院国资委成立时,中央企业的196户,到2010年年末,中央企业减少为121户.各地方国企户数也有了大幅度的减少.在此次国企重组浪潮中,确有通过股权性质变化如国有变民营、股权多元化等方式实现的,但主要集中在市县国资委所属中小企业,或省属国企中国有资本较少的一级及二级以下企业.而国企户数减少的主要途径并非国退民进,而是将一户国企通过行政划拨的方式装入另一户国企(或国有资产经营公司),由国资委直接持股变为由所辖国企持股,仅在国有经济内部实现一退一进,就好像把资产从左兜装入了右兜.这种重组方式,在一定程度上或能使国企之间快速实现行业互补、强强联合及做大做强,也能凸显出各级国资委的工作成绩,但是却存在很大的弊端.
一、国企行政划拨式重组的背景分析
自改革开放以来,中国的国企改革思路,在摸着石头过河中经历了多次调整.由最初的抓大放小,到大范围国退民进,再到遭遇国有资产流失论后的有进有退,而在经济危机中部分西方国家将一些私企国有化,则坚定了我国国企做大做强的决心与信心.
短期内使国企“做强”并非易事,但“做大”则相对容易.行政划拨式重组便是一条捷径.通过同行业国企的合并或不同行业但有一定互补性的国企整合,可使国企在短期内迅速做大,同时也在一定程度上满足了经济结构调整的需要.
除上述原因外,国企行政划拨式重组还有以下背景：
1.各级国资委成立时间较晚,人员编制较少,专业能力不足,而短期内划入大量的国企由其监管,存在“管不过来”的情况
2.一些国企身处竞争性领域,不涉及国民经济命脉及国家安全,并且规模小、竞争力弱、发展前景不好,存在“不值得管”的情况；
3.一些国企历史遗留问题较多,人员关系复杂,督促其规范发展不见效果,而推进其改制退出又困难重重,存在“不好管”甚至“管不了”的情况；
4.国企资产规模与行业排名是能否“被重组”的重要参考指标,为避免自己在下一轮重组中被“吃掉”,一些国企积极接纳被重组企业,甚至积极争取多划入国有产权；
5.国资委尽管是政府“特设机构”,但其也需要有政绩,国企改革的效果好坏短期未必明显,但国企户数的减少是显而易见的成绩.各级国资委在进行总结汇报或对外宣传时,无一不将国企户数的减少数字当成工作成果.
二、国企行政划拨式重组的弊端分析
目前,各级国资委特别是一些地方国资委都在大张旗鼓的推进国企行政划拨式重组.单纯从国企做大做强(特别是做大)来看,这种“肥水不流外人田”的重组,有其有利的一面,但从市场经济总体来看,却存在着较大弊端.即使仅站在国资监管角度,也存在诸多问题.
1.这种重组方式主要是政府行为而非市场行为,严重影响资源配置的有效性.
尽管各级国资委在推进此类重组时,除硬性“拉郎配”以外,多数强调的是“自由恋爱”,但这是在国企内部范围的自由恋爱,而非市场整体范围的自由恋爱,是“剩男”“剩女”们在国资委这个“家长”逼迫下的被动恋爱,而非心甘情愿的自主恋爱,是“企小当嫁”,而非“女大当嫁”.
将被重组的国企(简称子体企业,一般是规模较小,资金、技术不足,发展前景不好等),一般无权决定自己能否不被重组,只有一定的权限选择被谁重组.在选择投奔对象(相对强势的国企,简称母体企业)时,本身的长远发展未必是考虑的首要因素,内部人控制在此时将发挥重要作用.因为,子体企业的内部控制人即企业负责人,要考虑与母体企业负责人的关系,以及自己在重组后企业中的地位、职务.
对母体企业而言,未动一分真金白银,平白无故的增添了资产,迅速壮大了自己的规模和实力,又在一定程度上减少了自己在下一轮重组中被划转的可能性,同时,还完成了上级交待的“政治任务”.除非子体企业困难重重,否则谁都会积极“笑纳”.
此时,寻找一个说得过去的“自由恋爱”的理由(即使牵强些),就成了重组双方考虑的重点内容.如行业互补、强强联合、产业链延伸、提供资金及担保支持、实施资产重组、推动改革改制,甚至有利于企业稳定等因素也会成为重组理由.
而在市场条件下,重组母体企业将在慎重考虑企业发展需要、并购资金的机会成本,以及对重组的必要性、可行性及各种风险充分评估后才会做出决策；而作为被重组方的子体企业,也有不被重组的自由,即使重组,也可在超出国有企业范围的更大的选择空间中挑选“如意郎君”,有提出更有利重组条件的权利.
2.这种重组方式挤压了民营企业生存发展的空间,严重影响市场竞争的公平性.
2011年1月,国资委新任掌门人王勇在全国国有资产监督管理工作会议上表示,2011年要进一步加快公司制股份制改革,通过产权市场和证券市场,探索完善国有产权、股权流转机制,发展混合所有制经济,推进股权多元化,大力鼓励民间资本采用市场方式参与国企改革重组.这正是党和国家“十二五”规划精神的具体化.
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而行政划拨式国企重组,不仅剥夺了民营企业通过并购国企实现发展壮大的机会,而且使民营企业在市场公平竞争中更加处于劣势.国企与民企相比,本身因其社会地位、人脉资源以及与政府的渊源等原因在政策优惠、资金扶持、对官员的游说能力等方面具有天生优势,一旦实行行政划拨式重组,重组后的国企与同行业民企相比,又低成本的获得了巨大的后天优势.比如：资产规模扩大,市场份额扩大,融资能力扩大,抗风险
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国企行事方式本身就以“财大气粗”、“亏得起”著称,如土地招标中的“地王”多为国企.这样的国企,再加上行政划拨式重组这种几乎零成本的“输血”机制,将使得民企更难以与其公平竞争,只能在夹缝中找一些生存空间,拣一些残羹剩饭聊以度日.由此引发的次生效应,将会使原本因体制缺陷造成的问题更加突出,如老百姓特别是中产阶级不敢拿出自己的闲置资金进行投资,以及百万国考大军不愿去创业而去争抢公务员身份等.最终将导致国家以扩大内需为主的经济发展方式转型更加困难.
3.这种重组方式将导致国企拔苗助长式“做大”,但不利于国企持久性“做强”.
与市场条件下企业做大做强的内生机理不同,行政划拨式的重组方式能使母体企业迅速做大而未必做强.作为重组母体企业,不用经历市场激烈的搏杀,不用支付兼并成本,不用承担失败的风险,在短期内即可迅速壮大规模.在这个过程中,没有人才的历练,没有成败的揪心,没有兼并制度的完善,也没有市场竞争经验的积累,只有外表光鲜的结果.所以,从这个角度看,这种重组方式不会使母体企业产生持久做大做强的内生动力.
在行政划拨式重组方式下,母体企业要想做强,就必须对子体企业进行资源整合,如人才、资金、技术、市场、产业链等.其中,物的因素还好操作,而人的因素将是个难题.积习难改的干部管理体制,众口难调的职工安置,稍有不慎就会影响企业的稳定大局,而企业稳定是国企领导人的头等大事
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