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实现国家工商总局提出的监管与“发展、服务、执法、维权”的“四个统一”,必须对传统监管理念和方法进行反思和变革,寻找科学监管的有效路径.近年来,连云港工商局积极推进监管方式改革.大力推行综合监管,在监管机制变革、方法创新、效能提高等方面进行了大胆的探索与实践,取得了较好的成效.实践证明,综合监管是新一轮工商行政管理改革创新的战略选择.
一、综合监管的内涵和特征
何谓综合监管综合监管发源于管理理论中的整合理论,即运用组织行为学、科学管理等理论方法,合理调控工商行政管理组织系统内部岗位、职能、人员等各类资源,协调联动工商行政管理组织系统外部资源,以经济户口管理信息系统为平台.综合运用多种手段,使工商行政管理组织达到高效、低耗、协调的运行状态,从而实现监管效能最大化的目标.
相对于传统监管,综合监管具有以下五方面特征：
1、协调监管资源.通过优化登记、执法、维权等工作体系,优化岗位设置和监管模式等资源配置方式,消除工作环节中一些不必要的重复和消耗,实现行政资源利用最大化；通
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2、联动监管过程.监管行为告别传统监管条件下的“单兵突进”.转而为“合成作战”,监管过程的联动性特征明显.组织内部上下级之间具有清晰的任务下达反馈、履职困难报告等工作通道：平行岗位之间沟通协作机制顺畅,衔接有序、自主联合；组织外部社会治理工作机制运作良好,工商机关与相关职能部门之间建立联席会议、信息共享机制,形成政府主导、工商牵头、相关职能部门联动监管的综合治理模式.
3、聚合整体职能.改变组织内部各部门之间各自为战、各管一段的传统工作模式,在明确履职边界、合理划分权责的基础上实现有机聚合,消除因岗位职责边界不清造成的一些空档与盲区；建立机关与基层之间责任分解与任务分流机制,明确业务部门任务下达整合功能,变传统模式下机关“千条线”对应基层“一根针”为“一对一”的任务下达与反馈模式,减少因多头指挥、重复检查造成的行政资源消耗,
4、均衡监管节奏.均衡使用监管力量,均衡开展监管行动,减少临时应急性监管,实现监管方法由突击性、专项性向日常性、规范性转变.在把握经济违法行为规律的基础上,依托经济户口管理信息系统平台,将一些专项突击检查纳入日常巡查的范围,按照正常的程序持续、有效地行使行政职能,实现长效监管目标.
5、彰显刚柔并济.综合监管强调关口前移,综合运用法规宣传、行政提示、行政告诫、行政告知、行政建议等行政指导手段,将监管的过程变成普法宣传的过程,变成激发市场主体自律自省、自我规范的过程,变成与行政相对人合作互动、营造和谐监管环境的过程,解决了长期以来命令管制多、指导引导少,重事后处罚、轻事前劝导,刚性有余、柔性不足的问题.
二、综合监管是工商行政管理发展与创新的呼唤
综合监管作为一种现代监管理念和监管方式,是工商行政管理组织不断应对形势变化做出的调整和回应.
(一)综合监管是新形势下工商行政管理部门更好地履行市场监管职责的必然要求.
这里所讲的“新形势”包括两个方面：一是我国政府职能转变的步伐不断加快,传统的什么都管、什么都管不好的全能型政府正向着以提供规则、加强监管和维护市场秩序为主的有限政府过渡.工商行政管理机关作为承担市场监管职责的重要部门被推向了前台,建设服务型、责任型“有限”政府的目标必然也在深层次上影响着工商行政管理监管执法理念和流程的再造.二是经济体制改革逐渐深入,全球经济一体化趋势明显,经济转型带来社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化.市场无序、信用失范现象突出,各种违法违规经济行为层出不穷,对传统工商行政管理理念和方式提出了严峻挑战.新的形势和任务决定了工商部门必须以监管市场主体、维护经济秩序为目标.建立科学有序、强势有为的监管体系.在现实路径的选择上,以协调监管资源、联动监管过程、聚合整体职能、均衡监管节奏、彰显刚柔相济为特征的综合监管契合了科学监管的内在要求.综合监管中围绕规范履职、精细监管、高效监管所进行的种种制度设计.正是符合改革创新方向、推进基层“四化”进程的有效实践.
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(二)综合监管是工商行政管理事业可持续发展的迫切需要.
从监管对象的行为规律来看,违法违章经济行为日益呈现复杂性、综合性、规模性特征.尤其是一些行业性、区域性违法行为如制售假劣化肥、非法传销等影响恶劣、面广量大、危害严重,非工商机关一局一地之功所能戒除,迫切需要系统上下、相关部门、地区的通力协作和综合治理.这要求工商机关摒弃孤立、单一的传统监管模式.调动和整合系统内外各种行政资源,通过综合手段实现对一些重大经济违法行为的有力监管：从工商行政管理自身来看,传统监管模式存在的条线分割、分散低效等种种先天性缺陷已明显不适应监管形势.粗放式监管带来的资源配置矛盾越来越突出,迫切需要转向注重精细化、联动化的综合监管.
(三)实施综合监管具有宏观环境的可行性和微观环境的可操作性.
从宏观环境看,当前我国正处渐进式改革的过渡阶段,迫切需要强调不同职能之间的相互协调,要求相关职能部门之间在市场监管职能的履行中,通过建立信息交流与政策协调机制来弥补可能出现的管制真空、治理综合性违法现象,使市场秩序得以保证.这为协调外部资源、使重要监管工作上升为政府主导、工商牵头的综合治理模式提供了现实可能.从微观环境看,一方面是随着工商管理费的取消,延续了几十年的管理费征收工作退出历史舞台.多年来,背负收费的重担.基层工商监管成了“戴着镣铐跳舞”,一定程度上呈现无序状态,不注重规范、引导和后延监管.管理费的取消,将是工商行政管理事业发展进程中又一座具有象征意义的里程碑,它将极大地释放基层工商干部职工的监管能量,有力推动新一轮监管理念和方法的创新；另一方面.信息化技术在工商行政管理领域的广泛运用,对传统监管模式带来了革命性改造,为整合内部职能和信息资源提供了强有力的技术支撑.
三、综合监管的探索与成效
从连云港工商局的实践来看,为了更好地履行监管职责.破解在收费型格局之下、监管职责模糊泛化的现实难题,我们三年前就走上了艰难的转型之路,积极研究监管本质,掌握监管规律,探索推行综合监管,主要从以下五方面进行探索：
(一)规范履职标准,实现从履职目标模糊的宽泛式监管向权责相配的有限式监管转变.
从理清职责任务人手,按照权能职责相符的原则,对基层工商行政管理机关应该“干什么”进行明确界定.一是清晰基层履职边界.按照《工商行政管理所条例》的职责内容和当前工商所承担的主要任务,制定《工商所履职概要》,将工商所职责按行政审批(注册登记)、行政收费、行政监管、行政处罚、行政指导、行政调解六大项进行归类,明确了职责内容、依据和标准.二是建立基层履职规范.突出基层履职标准设定.出台《基层履职指标体系》,编制了基层综合管理、巡查监管、行政执法岗位工作指导手册,明确基层监管工作的实体性规定和程序性要求,形成清晰的监管路径.强调对基层履职的质量要求和过程控制.三是向基层简政放权.将一些基层“应该办”、“最适合办”又“有能力办好”的职权下放给基层,对个体工商户、个人独资、合伙企业登记权限,县区局登记的企业年检权限以及一定数额的行政处罚权限下放到位,使基层事权的独立性有所增强.
(二)创新监管机制,实现从以执罚收费为主的粗放化管理向规范均衡型的精细化管理转变.
一是变革基层监管模式.把关键环节放在岗位配置的变革上,打破传统的组站式监管模式,实行“网格化”属地管理,相邻网格实行AB岗制度,促进常规履职自主化、监管执法协作化；二是改进基层检查方式.依托经济户口管理信息系统的平台,从创新检查制度人手,加快了从“满街跑、到处转”的低效能巡查向依托经济户口的智能化巡查的新突破.改革重点检查方法和频率.一定程度上帮助基层从繁杂的检查中解脱出来,实现了监管节奏的均衡.三是明确基层监管重点.制定《
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