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【摘 要】乡镇政府在执行公共政策上存在执行无力、执行不力、执行过力和执行费力四个方面的问题.从乡镇行政人员角度出发,强调基层行政人员公共精神,树立良好的执行心态,提高基层行政人员的素质,加强行政人员的能力建设,促进乡镇政府的政策执行.

【关 键 词】乡镇政府,公共政策,政策执行主体

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调“继续推进农村综合改革,2012年基本完成乡镇机构改革任务,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”.正确有力地执行公共决策成为乡镇政府管理的重要职责之一,关系着乡镇改革能否获得实质上的成功,解决乡镇政府面临的诸多问题如农民负担沉重,乡镇干部腐败等,同时关系着社会主义新农村建设能否顺利进行,使8亿农民的生活水平得到提高.乡镇政府中的行政人员作为最基层一级政府组织中的工作者,直接面对广大农民,处理庞杂的农村社会事务,面临着诸多挑战.因此,乡镇行政人员对政策的执行能力决定乡镇政府的政策执行能力的高低,现阶段乡镇政府行政人员政策执行力低下,损害了乡镇政府的权威性并阻碍其发展.

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一、乡镇行政人员政策执行力现状

由于受到多方面因素的影响,乡镇政府行政人员在执行公共政策的过程中往往会出现执行力不足和偏差现象,表现为执行不力、执行费力力、执行过力.

1.执行不力.一种表现是表面上执行,实际消极执行或者根本就不执行.乡镇政府行政人员一旦要到执行的政策对自身权益有损害的情况时,采取表面上执行地执行上级政府或者中央政府颁布的政策应付上级检查,制定在文字上与上级政策一致的实施方案,在实际工作中以各种借口和理由逃避执行甚至抗令执行.另一种执行不力表现为执行不到位或断章取义地执行.乡镇政府行政人员受到自身素质与能力的制约,对公共政策的理解产生误差,对政策的实质把握不准,导致公共政策在执行过程中被歪曲,被改变,被曲解其义地执行.这种现象往往是由于政策执行者即乡镇政府行政人员常常根据自人偏好和利益相关部分选择性实施公共政策.相较于前一种情况,公共政策虽然得到实施,但是公共政策被人为的断章取义,歪曲执行结果导致政策根本没有真正得到贯彻落实,无法达到政策制定预期效果甚至会收到与初衷相悖的效果.更为糟糕情况是,一些乡镇政府干部利用基层政府工作之便选择性执行公共政策,蓄意寻找政策的“漏洞”,对上级政策进行过滤,为了自身和个人谋利.这种阳奉阴违的公共政策执行必然损害政策的统一性和完整性,最终导致公共政策的低效乃至无效.

2.执行过力.乡镇政府行政人员滥用职权,超越乡镇政府的职权范围或突破上级政策规定的一种政策执行,导致对公共利益受到侵害.上级政府制定的公共政策往往是针对普遍性问题,乡镇政府在实施公共政策时必须因地制宜,根据本地区现有的经济社会状况富有创造性德公共政策进行,万不可对公共政策生搬硬套.在实践当中,乡镇政府往往打着“因地制宜、灵活实施”的幌子制定各项违背上级精神、不切实际的规定和做法“土政策”,实际造成地方保护主义泛滥,小团体利益得到扩充,上级政策最终得不到贯彻落实.

3.执行费力.受计划经济体制的影响,无论上级的政策准确与否,是否符合本地实际,乡镇政府行政人员看重的只是“行动”即完成任务,并不是把关系的重点放在公共政策执行的过程或者公共政策实施产生的结果.其实质是一种“只有苦劳,没有功劳”的敷衍行为,虽是付出了大量的人力、物力和财力却无法取得任何效果的一种盲目执行.有的乡镇领导干部抱着“不求有功,但求无过”的想法,在政策执行中缺乏积极性和主动性地对上级的指示和决定照本宣科地执行.

二、影响乡镇行政人员公共政策执行力的基本因素

1.公共政策不符和乡镇的实际需要.公共政策若本身存在问题,如政策的内容缺乏科学性,政策的制定过程缺乏民主参与,都会影响公共政策在乡镇社会的顺利执行与执行程度.即使政策本身没有问题,过分强调整体利益而忽略漠视乡镇的局部利益,该公共政策也难以满足不同乡镇的实际发展需要,必然会制约乡镇政府政策的执行力,影响乡镇行政人员的政策执行力.以“人情”为核心的行政环境,一个乡镇从某种意义上来看,就是一个“熟人”,至少也是一个“半熟人”社会,特别是在目前我国乡镇民主法制还不健全,公民素质不高的情况下,在一个“熟人或半熟人”的行政环境中,乡镇行政人员的利益倾向更多地是当地老百姓,“以情代法”的现象普遍存在,土生土长的乡镇干部为“人情行政”提供了土壤,影响着公共政策的公正、客观执行.

2.沉重的乡镇财政负担.农业税费改革以来,乡镇政府的财政收入大幅度减少,新农村建设对公共设施和服务建设加大了行政开支,以及乡镇政府自身的浪费使得乡镇政府担负着沉重的财政负担,进而波及行政人员的切身利益.美国公共选择理论家詹姆斯布坎南强调政府工作人员也是“经济人”,有着追求个人利益的私欲,会按照个人面临的私欲行事,不得不采取有利于自身的政策来执行,或者在执行中改变政策原有的内容.因此,在政策的执行中乡镇政府行政人员利用自身的权力往往会采取“趋利避害”的做法,为个人谋取更多的生存或者获取更多的利益.

3.缺乏对乡镇行政人员的监督机制.目前,乡镇干部综合素质仍然普遍不高,乡镇政府领导干部缺失公共精神,采取“实用主义”的态度用自身利益来取代公共利益偏离公共利益的轨道,同时,乡镇行政人员政策执行监控机制的缺失无疑是雪上加霜.当前有效的执行机制和执行威慑机制、行政问责制和绩效评估机制等尚未完备,乡镇政府缺乏对行政人员的与执行制度配套执行监控制度,导致公共政策的执行带有极强的个人主观随意性,严重损害公共政策的公正执行.

三、完善乡镇政府政策执行:基于执行主体的考察

1.加强制度建设,强化乡镇行政人员的公共精神.一是完善公务员激励制度,为塑造公务员公共精神提供动力机制.对于大多数乡镇来说,首先要改善物质待遇和办公条件等硬环境.由于乡镇政府政府财政负担沉重,无法在短期内实现乡镇行政人员工资待遇的大幅度提高,可以通过节约不必要的行政支出来改善他们的物质条件.二是要建好乡镇公务员工作的软环境.引入竞争激励机制,建立人才能上能下、能进能出的畅通渠道,形成尊重人才的风气.三是强化监督制度,为塑造公务员公共精神提供约束机制.完善县级政府的有关监督机关要在信访、检举和投诉的渠道,利用大众媒体的作用,加强对乡镇行政人员的舆论监督.

2.培育执行文化,树立乡镇行政人员良好的执行心态.在乡镇政府培育良好的执行文化,使乡镇行政人员明确政策的公正和效益的价值目标树立大局意识、责任意识、服务意识、效率意识、效能意识.强调基层行政人员的公共政策执行力的培育,将其纳入公务员的培训,作为乡镇行政人员考核、晋升和奖惩的重要标准之一.培育执行文化的关键,是让每个乡镇乡镇人员理解政策执行的精髓,达到自觉提升执行力.

3.调动执行能动性

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