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深化行政管理体制改革,是新形势下政府部门面临的新任务.政府职能是行政管理体制改革的核心问题,政府职能转变是落实“十二五”规划的关键,也是当今世界各国政府共同面临的问题.党的十六大报告提出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制.党的十七大和十七届二中全会对此作出了进一步部署和规划.胡锦涛总书记提出：深入研究和把握我们在长期实践中取得的规律性认识,借鉴国外行政管理的有益经验,拓宽视野、转变观念、创新思路,使行政管理体制改革更加富有成效.
行政指导是现代社会发展中一个十分重要的行政手段,也是当代行政法学、行政管理学、经济学的一个重要研究领域.它起源于二战后日本政府对于经济发展的有效干预.随着日本经济发展取得世界瞩目的成就,日本政府的行政指导成为世界各国学者进行分析研究的对象.各国政府在对社会经济进行管理的过程中.也逐渐自觉或不自觉地加大了对行政指导的运用.在我国,行政指导已经在事实上成为行政管理的一种重要方式,但在理论和观念上尚未受到应有的重视.在深入推进行政管理体制改革、建设法治政府的今天,行政指导将较以往发挥更加突出的作用.因此,我们有必要加强对行政指导的进一步研究.
一、行政指导的历史发展与现实意义
在世界范围内,自第二次世界大战以来.行政指导越来越多地运用于市场经济国家的经济与行政管理.在日本、韩国、德国、法国、英国、美国等国家,行政指导已经成为重要的行政管理方法.尤其是战后日本的市场经济之所以取得很大成功并能持续较快增长,各方学者普遍认为,政府科学的行政指导起到了关键性的作用.即便是基于自由主义治国理念的美国政府,在长期对日本的行政指导进行公开批评后,也开始自觉总结经济自由主义与国家干预主义的功过是非,逐渐改变初衷而采取了行政指导.
在新中国建立以来的社会经济发展不同阶段,行政指导在不同程度上与行政指令、行政命令等方式共同发挥作用.在我国进行社会主义改造与推进农业合作化运动过程中,行政指导初露端倪,政府广泛运用示范、鼓励、帮助和教育训导的“诱导性政策”,以促进多种经济成分向公有制发展.在中国确立了计划经济体制后,政府全面推行指令性计划,行政管理较多地体现为行政命令,行政指导的功能与作用开始弱化.1978年以来,随着政治体制改革和经济体制改革不断发展,行政指导逐步获得发展空间,在一些领域取代行政指令和行政命令,成为重要的行政管理手段.尤其是上世纪90年代以来,各个领域的法律、法规、规范性文件关于指导、引导、支持、鼓励、促进、建议、限制等行政指导性用语不断增多.2008年4月17日,湖南省政府发布了《湖南省行政程序规定》,其中专设“行政指导”一节,对行政指导的有关问题进行了规定,这是行政机关对于行政指导的意义、作用的一次较为明确的肯定,是对于行政指导现状的正确反映.
值得注意的是,尽管行政指导的领域既包括经济领域也包括非经济领域,但从当代社会经济发展过程来看,在经济领域发生重大变革的过程中,行政指导往往能够起到更为明显的积极作用,产生经济体制改革和经济整体发展的巨大推动力量.这是由于现代市场经济具有高效和民主两个突出特点,而行政指导所具有的非强制性、高效性、灵活性、民主性等特质恰恰契合了市场经济的这种特点.理清行政指导的一些基本理论,提高对行政指导的认识,进一步推行行政指导,对于促进经济平稳较快发展,有重要的现实意义.
(一)行政指导是发展社会主义市场经济和发扬社会主义民主政治的必然要求
当代行政法意义上的行政指导,一般而言,是指行政机关在其所管辖事务的范围内,运用非强制性手段,获得行政相对人的同意或协助,引导其作出或不作出某种行为,以实现一定行政目的的行为.行政指导从不同角度可划分为不同的类型.从行政指导行为的依据角度,可划分为既有组织法依据、又有行为法依据的行政指导和仅有组织法依据、没有行为法授权的指导；从抽象与具体的角度,可划分为抽象性行政指导(一般通过行政法规、规章、政策、规范性文件等实现,如产业政策等)和具体性行政指导(行政主体依法对特定相对方所作的示范、建议、劝告、提倡、赞成、鼓励、限制等)；从行政指导的功能角度,可划分为助成性行政指导(指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的,为相对人出主意、指方向的行政指导,如投资指导、行政鼓励、行政资助、发布官方信息、导向性政策、指导性计划等)、规制性行政指导(指对妨害公共秩序或公共利益的行为加以预防或抑制的行政指导,如提醒、警示、告诫等)和调整性行政指导(指以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导,如行政调解、劝告等).
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现代市场经济是富有活力和效率的高效经济,同时又是富有平等和自由内涵的民主经济.所谓高效经济,是指市场对资源进行基础性配置的高效率.现代市场经济体制是迄今为止最有活力和效率的一种经济运行载体.所谓民主经济,是指在现代市场经济体制下,市场是按照平等互利、等价交换的原则运行的；企业具有高度的自主性,在自由企业制度下运作,企业员工能够不同程度地参与企业的管理活动,在一定程度上实现某些作为“社会人”所具有的全面自由发展的需求.而民主是具有自由和平等内蕴的,因而具有这两项内蕴的现代市场经济又是一种具有较强民主性的经济形态.不言而喻,这种民主性经济必然要求灵活、民主的行政管理方式与之相配套.现代政府在资讯、专业性、权威性、组织协调能力等诸多方面具有特殊优势,所以在现代市场经济条件下不可能完全取消政府对经济和社会生活的干预,同时政府也不能完全凭借强制性手段进行粗暴的硬性干预.因此,行政指导作为非强制性的行政活动方式之一,就成为完善和丰富现代市场经济条件下行政管理方式的一种必然选择.
(二)行政指导是转变政府职能、创新行政管理方式和建设法治政府的客观要求
在市场化取向的改革进程中,转变政府职能、完善调控方式,将单一运用行政手段进行管理转变为综合运用经济、法律以及适当的行政手段进行管理,这已成为人们的共识.随着经济、政治、行政等方面改革的推进,指导性计划、规划、劝告、建议、协商等非强制性的行政活动方式,开始受到人们的重视,并在相关法律法规和政策中规定下来.人们日益认识到市场应起基础性的调节作用,政府应转变职能,将积极引导、指导、协调经济与社会发展作为重要职责,应在市场失效时进行必要的干预.而且应当尽量运用一些非强制性的行政调控方式进行适度干预.在摒弃“指令行政”模式的基础上,按社会主义市场经济和行政管理民主化的要求建构起“指导行政”模式,这正是深化政治体制改革和行政管理体制改革、转变政府职能、建设法治政府和服务型政府的必然要求.事实表明,在深化社会主义市场经济体制的改革发展过程中.政府职能和行政管理方式必须进行相应的调整和变革.正是在这样的认知下,国务院于2004年颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》提出了改革行政管理方式的要求,并首次在法规性文件的层面上使用了“行政指导”这一用语,并明确提出要充分发挥行政指导方式作用.因此,进一步增强政府对社会经济生活的指导和引导.积极采用非强制性行政手段以配合法律强制手段的运用,由指令性行政管理方式转变为指导性行政管理方式将是一种客观要求.
(三)行政指导是履行行政管理职能,应对国际金融危机及后危机时代有效行政管理的现实要求
国际金融危机在某种程度上来讲,是市场这只“无形的手”调节失灵的表现.美国政府和经济学界、金融学界再一次对自由市场理论和参与经济活动中人
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