一、新疆棉花发展概况
新疆维吾尔自治区地处欧亚大陆腹地，具有大规模种植棉花生产得天独厚的自然生态资源。经过近二十多年的快速发展，新疆从棉花种植优势区，逐步发展成为国家重要的生产基地，棉花生产从1994年起连续二十一年实现了总产、单产全国第一。今天新疆棉花生产的地位更为凸显，形成了“中国棉花看新疆”的格局。可以说，棉花产业的发展关系着新疆农业的发展，更牵动着全国棉花及棉花下游产业的生存。
据国家棉花公检数据，2013~2014年新疆棉花总产达450余万吨，占全国的比重60%以上，新疆已经成为我国不可替代的最大产棉区。在世界棉花生产格局中，新疆棉区也占有举足轻重的地位，棉花总产量约占世界总量的18%。此外，新疆不仅是我国最大的陆地棉产区，同时也发展成为唯一的优质长绒棉和彩色棉产区。
2001年以来，据统计新疆棉花产值占农业总产值的40~60%，是新疆最重要的支柱产业。目前，新疆50%左右的农户从事棉花生产，收入中的35%来自棉花，主产区则在60%以上。[1]棉花生产已经成为新疆国民经济的主导产业和农民增收的主要途径，在新疆经济发展中具有不可替代的重要地位。棉花生产的稳定发展对于新疆社会经济的稳定与发展具有重要意义。
二、2014年新疆棉花目标价格补贴分析
（一）补贴背景
2011年以来，国家为了积极应对国际金融危机给国内棉花市场带来的巨大冲击，及时出台了棉花临时收储政策，对于保障国内棉花供给安全、稳定新疆棉花生产、带动农民增收意义重大。政策出台以来，新疆棉花市场稳定，棉农利益得到保护，收入有所提高，种植面积扩大，产量跃居全国总产量一半以上，有效保障了棉花供给。作为临时收储政策，在稳定市场方面发挥了重要作用，但是未能做到有效的平衡保护。国储棉不仅让国家承担了巨大的财政压力，同时也削弱了市场机制自发调节的作用，割裂了市场主体与市场的有机联系，市场价格调节供需的功能逐步丧失，资源配置错位，内外棉价差价持续走高，降低了产品出口的竞争力。基于上述矛盾和问题，国家提出了推进农产品价格改革，在新疆开展棉花目标价格补贴试点。
（二）补贴价格
2014年中央一号文件提出，启动新疆棉花目标价格补贴试点，在综合考虑了成本利润率，棉粮比价和市场价格之后，棉花目标价格定为每吨19800元。4月5日，国家发改委、财政部、农业部联合发布了这一消息，这标志着实行了三年的棉花临时收储政策结束。临时收储政策结束，目标价格政策启动后，棉花价格将逐步回归市场。
目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。实行棉花目标价格政策后，取消临时收储政策，生产者按市场价格出售棉花。具体而言，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价和种植面积、产量等因素，对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，国家不发放补贴。具体补贴发放办法由试点地区制定并向社会公布。棉花目标价格由生产成本和基本收益相加构成，按照反映市场供求关系、保持与竞争作物合理化比价的原则确定。目标价格并非国家确定的新棉收购价格，而是用以计算棉农获得补贴的依据。新疆全区制定统一的棉花目标价格，价格水平一年一定。
（三）实施细则
目标价格公布后新疆各级政府经过五个多月的调查研究、讨论等深人细致的准备工作，9月正式制定出台了《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》（新政发〔2014〕64号，以下简称《方案》）。《方案》确定了根据中央拨付补贴资金时间与核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量结合的办法进行补贴。新疆建设兵团采取按照当年产量进行补贴。
（四）存在问题
1.个别农户和单位谎报、虚报棉花种植面积，摊薄补贴单位与补贴资金。
2014年新疆地方棉花的种植面积高达2967万亩，同比增加了79.27%。而2011年到2012种植面积的增长率为2.7%，2012年到2013年增长率为0.5%，竟然不足1%。而采用产量直补的新疆兵团，2011年到2014的增长率分别为3.75%、6.40%和19.04%，保持了较为稳定的增长率。在新疆地方高达79.27%的增长率的背后，不得不引起深思和怀疑。再从新疆棉花平均亩产进行分析，2011年至2014年新疆兵团的平均亩产保持平稳，新疆地方的平均亩产则波动幅度较大，2014年的平均产量更是创下了近四年的最低水平。这里面很大的原因就是种植面积被虚报了。根据测算，新疆地方棉花补贴资金约130亿元，其中60%用于面积补贴，即有78亿资金，即使只有1%的谎报，也意味着7800万元资金的流失。相比以往较高的棉花价格，2014年，农户的产量越高，在价格上的亏损就越严重，而2014年的补贴发放把60%的资金用于种植面积的贴补，不仅没有很好的补助价格下跌的亏损，反而使那些勤劳提高亩产的农民受到损失，相反，那些基本荒废田地的人却可以不劳而获。这不仅人为地造成了“棉贱伤农”，而且造成了“劣农驱逐良农”，打击了棉农提高亩产的积极性。棉农不仅没有主动削减棉花种植面积的意向，更没有转变种植结构和种植方法的动力，这将会给经济社会和生态环境带来巨大的压力。这并不符合可持续发展的要求。
2.缺乏监管，企业虚开发票，侵占棉农利益
2014年新疆作为棉花目标价格的试点，首次进行补贴细则的探索，对于籽棉代收点缺乏具体的监管措施。实际操作中，籽棉代收点有打白条、虚开发票等违规行为。向国家申请补贴款，侵占棉农利益的现象。例如有收购点只收了50吨棉花，但是开出了100吨的发票，那么多开出的50吨就可以多开发票，向国家申请补贴款，但是中央财政是有总额的，如此一来，棉农的补贴就被摊薄了。究其原因，在于没有建立起第三方仓储机构，不能重新进行重量和检验，缺乏监管。
3.工作量大，行政成本较高
从2014年5月29日起，新疆农业、国土、统计、国家统计局新疆调查总队联合开展了棉花种植面积统计核实工作。经过各地州、县市及自治区各相关部门四个月的共同努力，共抽调了区、地、县、乡、村五级干部及村民代表2.53万人，组成5826个工作组，完成了全区棉花种植面积的统计核查工作。从调查数据显示，新疆棉花种植面积涉及全区63个县市、526个乡镇、5526个村，种植农户达到92.93万户。如此大规模的统计核查，耗费了大量的人力、物力和财力。除此以外，棉花入库公检程序较多、操作慢，导致棉花存销成本过高。实行入库公检，要经过预约、入库、取样、公检、出库等多个程序，手续多，操作繁杂。[2]
4.目标价格补贴操作难，补贴资金兑付时间长
根据实际情况，新疆棉花收购工作要等到次年2月份才全部结束，而此时才可以确定实际出售数量和价格，所以在棉花收购结束前，无法落实60%的面积补贴，更不能落实40%的产量补贴。由于补贴操作难，截止2015年4月5日仍有一部分棉花补贴资金未兑付给棉农。而年底至次年3月份正是棉农还贷、购买农资的时间段，补贴资金的不及时兑付将直接影响棉花种植的前期准备过程。
2014年，国家财政共给新疆拨付四次补贴资金，次数过多，每下拨一次资金，整个系统都要随之运转一次，不仅相应增加了基层的工作量和改革成本，而且引起了百姓的怀疑和不信任。
三、2015年新疆棉花目标价格补贴分析
（一）实施细则
2015年国家继续在新疆实施棉花目标价格改革试点。2015年9月14日新疆公布了2015年度棉花目标价格改革试点工作实施方案。按照这一方案，从9月起，中央补贴资金总额的90%将按交售量补给棉农，其余的10%，面向喀什、和田、阿克苏地区以及克孜勒苏柯尔克孜自治州四个南疆地州，向基本农户兑付棉花种植面积部分的补贴。
（二）主要变化
1.调整补贴方式，产量占主导地位
将原《实施方案》中“中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按交售量补贴”的补贴方式，调整为“年度可用补贴总额的10%用于向南疆四地州(阿克苏、喀什、克州、和田)基本农户(含集体土地)(2014年的面积是1175万亩，2015年实际种植面积1020.78万亩)兑付面积部分补贴，90%用于兑付全区实际种植者交售量部分补贴的补贴方式。此举不仅可以简化工作流程，降低操作成本，而且大大激发了棉农努力生产经营的积极性。棉花生产将具有进一步提高产量和发展集约化高效产业的潜力和优势，实现重大转型升级。有了产量补贴这个必要的激励机制，优良品种、精播技术、滴灌技术、水肥一体化技术、机械化采摘技术等先进技术将会得到广泛地推广应用，为棉花单产效益提高提供有力支撑，从而降低棉花生产成本，大幅度提高了生产效率，增强了市场竞争力，把棉花种植产业推向更高的水平。
2.减少补贴资金兑付次数，实现一次预拨一次清算
将四次兑付补贴，简化为两次兑付补贴，同时减少了公示次数，有利于提高补贴效率，降低操作成本。
3.简化工作流程
将现行的纸质版种植证明全面电子化，实现一次录入，直接交售。在交售环节利用信息化手段统计交售量，可以最大程度地减少县、乡两级收集、核对收购票据，统计交售量的工作量。
4.加强监督管理
在实行籽棉加工企业资格认定制度的工作要求中，明确非资格认定的棉花加工企业不纳入信息系统统计范围。新增棉花加工企业的籽棉代收点的监管要求。棉花加工企业在申请资格认定时，应向审批机关备案籽棉代售点信息。县、乡两级政府负有对代购点进行监管的责任。
5.引导民间资本参与专业仓储
新增“在有条件的棉花加工企业设立监管区域，进行专业仓储和在库公检”监管区域的认定标准，自治区发展改革委、质监局等部门已拟定相关办法。仓储面积在100亩以上，仓储能力在1.5万吨以上，满足设备、消防、公检等条件的轧花厂、企业都可以向自治区发展改革委申请设立监管区域。引导民间资本广泛参与专业仓储建设和运营，可以有效疏导社会改革矛盾。
四、结论
2014年新疆棉花目标价格补贴确实增加了棉农的收入，但是其实施方法存在一定的问题，2015年补贴实施方法在2014年基础上进行了调整和优化，将会更好地发挥补贴政策的作用，并将取得较好的效果。但是若想通过目标价格为主的补贴方式来实现棉农收入大幅度增加也是不明智的。应该遵循市场调节为主，政府调节为辅的原则，引导植棉者降低生产成本，提高机械化应用水平，从根本上提高棉花产业的整体竞争力。
新疆独特的地理位置使得其成为面向中亚欧洲的门户，是“丝绸之路经济带”重要的战略枢纽和重要节点。当前，在国家支持下，我国棉花生产和纺织工业“西移”态势凸显，新疆将成为棉纺服装业发展的中心区域。以新疆为中心，将可能形成棉产业物流、资金流、技术流等向中亚、南亚、中东乃至欧洲辐射的大格局。一个新的重要历史发展机遇期已经到来，把握“一带一路”这个发展契机，继续推进新疆棉花补贴政策研究工作，这对于棉花产业发展来说，既是良好的机遇，又是全新的挑战。
参考文献：
[1]程广燕，钱静斐，王东阳.我国棉花产业发展现状及支持政策分析[J].农业经济，2015(5):3-5.
[2]王力，温雅.新疆棉花目标价格价格补贴政策的实施效果与对策分析[J].价格月刊，2015(9):37-41.
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