鼓励企业技术创新的税收政策分析

鼓励企业技术创新的税收政策分析

目前，我国已经初步建立起了以产业性优惠为主体、覆盖现行主要税种、采用多种优惠方式的鼓励企业技术创新的税收优惠政策体系。其主要内容为：包括对研发费用实施所得?加计扣除政策；对符合条件的高新技术企业、软件企业、集成电路企业实施相关税收优惠政策；对重点行业实行固定资产和研发仪器设备加速折旧政策等。这一系列减税措施为企业创新发展注入了新能量，助力企业创新发展驶入了“快车道”。政策体系主要呈现以下特点：一是从优惠对象看，以产业性优惠为主；二是从优惠税种看，以所得税为主、流转税为辅；三是从激励方式看，我国税收优惠方式主要采用直接优惠方式，即使采用间接优惠方式也有较为严格的限制条件；四是从激励环节看，我国税收优惠政策大多集中在技术创新成果应用领域，而对创新的关键环节―研发环节的优惠政策并不多。（如表1所示）
一、鼓励企业技术创新税收政策实施中存在的问题
（一）法律依据：层次较低
目前，我国税收优惠政策法律层次较低，并且缺乏系统性。除《企业所得税法》《个人所得税法》中少量的激励企业技术创新的税收优惠政策以外，其他相关激励企业技术创新的政策大部分是国务院、财政部和国家税务总局以暂行条例、公告、通知、补充说明等形式出现，而且政策出台较频繁、数量较多，较多文件有时间限制，带有很大的变化性，容易扭曲企业经营决策，造成企业享受优惠政策的成本增加。
（二）着力点：多关注产业
目前税收优惠政策过多关注于产业，普惠性不足。如对符合相关条件的软件、集成电路、动漫企业给予了较多的税收优惠。但是，如果长期对某一或几个产业实施大规模的税收优惠政策，容易造成产业之间发展的不公，可能会导致其受到WTO补贴与反补贴的指控。同时，政府也很难选准应该着重发展的产业类型。另外，从当前我国经济发展情况来看，依靠某一产业是很难维持经济的快速增长，现阶段政府要引导的是对整个产业进行全面升级，产品质量全面提升，这就需要更多的企业具备强劲的创新能力，因此应该以建立有利于创新的政策体系为主要方向，更多侧重于创造公平竞争环境和为产业发展提供基础性支持。
（三）优惠环节：范围有限
目前，鼓励创新的税收政策应用范围有限。现行鼓励企业技术创新的税收优惠主要体现在所得税上，这种“事后优惠”适用于产业化阶段，限于已经研发出新产品、新工艺、新技术并实现成果转让取得收入的创新活动，而对研发、初试、中试、试用等创新环节和处于初创期、起步阶段的企业扶持力度不够。另外，现行支持创新的税收优惠政策主要是基于企业资质而不是基于创新活动设计的，其适用对象主要是高新技术企业，具有创新活动但尚未被认定为高技术企业，无法享受优惠政策。当前，新模式、新业态不断涌现，按照原来的评定标准，很多新创办的科技型企业尤其是科技服务企业根本无法被认定为国家高新技术企业，因而不能享受税收优惠。
（四）优惠方式：不甚合理
目前我国税收优惠多采用税收减免、税率优惠等直接方式，占比高达59.8%（如表2）。税前扣除、加速折旧、延期纳税、亏损结转等间接优惠方式运用不多，所占比例较低。直接优惠方式主要侧重于事后优惠和直接激励，如果企业研发失败，就享受不到优惠。间接优惠则侧重于事前优惠和间接激励，具有先期性和导向性，可以使企业在投资的初期就享受到税收优惠的利益，能够使企业把享受到的税收利益多寡与企业税前的某些具体的投资活动联系起来，通过影响税基，间接地调节和引导企业投资行为，针对性强，方式灵活多样。因此，我国应更多采用间接优惠方式调动企业研发创新的积极性。
（五）实施效果：激励不足实感不强
目前，由于相关税收优惠政策缺失、不合理、落实不到位、适用条件苛刻等，使得激励作用有限，企业享受政策实感不强。一是我国对创建高端实验室、孵化器等创新平台的税收优惠力度较小，不利于创新平台更好地为企业提供相关专业服务和资源。二是目前税收政策缺失、不合理不利于人力资本素质提高和高端人才合理利用，不能有效培养人才和激发科研人才创新，以此较难提高企业创新的动力和能力。三是研发费用相关规定不合理不利于鼓励企业研发投入。企业委托外部机构或个人开展研发活动，根据规定仅将研发活动发生费用的80%作为加计扣除基数。目前委托研发越来越多，基数低将影响企业研发的积极性。除此之外，委托研发费用由委托方扣除，但是现实中，如果委托方为事业单位或社会组织，委托方不需要加计扣除，受托方也无法加计扣除。四是与技术咨询、技术服务或开发相关的所得税优惠较少，不利于相关活动的产生。五是技术转让所得税优惠政策范围太窄，不适用于专利实施许可合同、专利申请权转让合同、技术秘密转让合同，不利于企业间技术转让。六是创投企业税收优惠政策在持有期限等方面要求过于苛刻，导致企业很难享受到相关政策，不利于鼓励创投企业为企业创新行为提供资金保障，激励效果不足。
（六）纳税服务：有待加强
目前，由于税务机关相关纳税服务仍不到位，使得企业无法享受到相关创新税收优惠政策。例如由于政策宣传不充分，税务部门减免服务主动性不够，部分企业表示并不太了解相关减税政策；政府部门间的衔接不够，信息共享不足，使得一些优惠对象认定标准不统一；相关规定过于严格、办理手续繁杂等导致企业执行成本较高，使得企业放弃享受相关税收优惠政策。这些原因的存在影响了减负效应的发挥，使得部分企业无法享受鼓励企业技术创新的税收优惠政策。
二、完善鼓励企业技术创新税收政策体系的建议
（一）总体思路
构建和完善鼓励企业技术创新的税收政策体系，应结合企业技术创新所处的阶段和环节，灵活运用税收减免、降低税率、税前扣除、亏损结转、加速折旧、加计扣除、投资抵免、提取科研开发准备金、先征后返等税收优惠方式，形成支持覆盖创新活动全过程的开放性立体式税收政策生态体系。逐步改变当前以所得税为主的税收优惠政策，通过加大对流转环节的税收优惠力度，对研发、初试、中试、试用、产业化等创新环节以及给企业特别是给处于种子期、起步阶段的企业以更多实惠。为了更好的激励企业技术创新，政策优惠体系应覆盖创新生态系统的各方面。既要注重直接针对创新企业本身，又要注重针对创业投资机构、创新平台、提供融资服务的银行和担保机构；既要注重发挥企业作为市场主体的竞争效应，又要注重提高创新要素配置效率，调动科研人员积极性创造性的能动作用、引导资本向创新领域配置。在逐步完善鼓励企业技术创新税收政策体系的关键阶段，税收优惠政策体系的构建应该普惠式和特惠式相结合，政策优惠体系重视对小微企业的普惠式支持的同时，还需要针对高科技产业、创新资源集聚地区给予特惠式倾斜。（二）构建开放性立体式税收政策生态体系的政策建议
1、完善各创新环节的税收优惠政策
（1）促进企业加快研发投入的税收优惠政策
完善研发费用加计扣除政策。根据发达国家先进经验，可进一步普惠式提高企业研发费用加计扣除的比例。积极研究亏损企业研发费用加计扣除的办法。尽快落实企业委托境外研发费用加计扣除政策，并提高委托研发费用加计扣除的基数。同时委托研发时，委托方无法扣除时，可允许受托方部分扣除。
建立科技开发准备金制度。对有自主创新意愿但经济实力不足的企业，以及从事研究特定尖端技术的企业，允许按研发费用的一定比例提取科技开发风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金、亏损准备金等，以弥补科研开发可能造成的损失，确保研究开发的资金保证。具体可按照研发费用的5%提取技术开发准备金，允许税前扣除，实行专款专用，只能用于企业研究开发、技术革新和技术培训等方面，逾期不用，应补税并加收利息。
实施企业创新再投资减免税政策。企业自主创新投资取得的收益再用于从事国家需要重点扶持和鼓励的创新投资项目，经营期不少于5年的，允许这部分收益享受再投资退税的优惠。
鼓励向企业技术创新捐赠的税收政策。从鼓励社会向企业创新行为捐赠的角度，应允许企事业单位、社会团体，通过公益性的社会团体和国家机关向科技型企业技术创新基金（经省级以上人民政府批准设立的）的捐赠，应比照公益性捐赠予以税前扣除。对企业、个人和社会团体向企业科研机构的捐赠，准予其按实际捐赠额在企业或个人所得税前列支，而不必设置允许税前列支的最高捐赠限额。同时，捐赠收入不列入被捐赠企业应纳税所得额中。
（2）促进新技术新产品初试、中试、试用、产业化的税收优惠政策
完善科技成果转化税收优惠政策。将技术咨询、技术服务或开发相关的所得纳入所得税减免范围；将专利实施许可合同、专利申请权转让合同、技术秘密转让合同纳入到技术转让所得税优惠政策范围内；给予个人技术入股免税待遇；为了促进专利技术快速产业化，探索实施专利盒制度，原则上对递交专利申请的创新企业提供一定的税收减免措施，即企业因其专利发明获取的利润，减按较低税率征收企业所得税；对企业创新过程中的中间产品、初试产品、中试产品、试用产品适用减免税政策，从而加快创新成果的形成和产业化。
实施新技术产业化资产投资免税制度。为了促进新技术的产业化，允许企业新技术产业化当年将投资额的一定比例从企业应纳税所得额中扣除，或者将该部分作为特别折旧计入损耗之中，从而通过减少企业所得税的计税基础降低税负，促进新技术产业化。
加大对企业创新活动出现亏损的减免税支持力度。企业创新投资项目的损失，应允许用以前一定年度的利润弥补当年亏损而退回以前年度已纳的所得税，向前结转的亏损弥补期可以为3―5年。
完善高新技术企业、科技中小企业税收优惠政策。加快落实新修订的高新技术企业认定管理办法，充分考虑新模式、新业态的涌现，支持互联网企业等具有新模式、新业态的企业申请高新技术企业认定并享受相关政策。
促进战略性新兴产业发展的税收政策。首先，减免战略性新兴产业的企业所得税。对符合条件的战略性新兴产业减按15%的税率征收企业所得税，对关系重大经济安全的新兴产业免征企业所得税，对新办的符合条件的战略性新兴产业，自获利年度起实行两免三减半政策。其次，出台鼓励金融资本支持战略性新兴产业发展的税收政策。适当减免为战略性新兴产业项目提供贷款的商业银行利息收入的增值税；投资于战略性新兴产业的创业投资企业发生损失时，允许用以前一定年度的利润弥补当年亏损，并退回以前年度已经交纳的企业所得税。
（3）促进科技产品推广运用的税收政策
需要运用税收政策调整消费者的需求结构，鼓励和扩大消费者对企业创新产品的消费。一是为了增强对高科技企业的风险补偿，可以对国家鼓励的高新技术企业的增值税一般纳税人销售其自行开发生产的科技产品，按16%的法定税率征税；若纳税人在纳税年度内盈利，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退；若纳税人在纳税年度内亏损，对其增值税实行即征即退。对属于培育期的战略性新兴产业的增值税一般纳税人销售其自行生产的产品，在培育期内实行增值税即征即退政策。由于增值税具有税负转嫁的特点，通过实行即征即退的政策，使得消费者购买高科技企业、战略性新兴产业生产的产品所承担的税负下降，可以起到鼓励消费和扩大消费的作用。另外，纳税人销售该产品并随同销售一并取得的安装费、维护费、培训费等收入，应按照增值税混合销售的有关规定征收增值税，并可享受该产品增值税即征即退政策。退还的税款，由企业用于扩大再生产，不作为企业所得税应税收入，不予征收企业所得税。二是企业购置并实际使用战略性新兴产业生产的设备或国内自主创新研发的设备，该设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。企事业单位购进战略性新兴产业生产的产品，凡符合固定资产或无形资产确认条件的，可以按照固定资产或无形资产进行核算，经主管税务机关核准，其折旧或摊销年限可以适当缩短。三是考虑对部分国家主导企业自主研发的产品实行更低的增值税税率，或者在最终环节予以免税或实行零税率来起到鼓励消费和扩大消费的作用。
2、鼓励创新人才为企业提供智力支持的税收政策
积极发挥税收调节分配的功能并加快完善激励人力资本提高的税收优惠政策，促进人力资源为企业提供更好的创新服务。一是对主要研发人员因科研成果转让所获得的奖金、省级以下政府和企业颁发的重大技术成就奖和技术进步奖、对高新技术企业引进企业急需的技术人才发放的一次性津贴或安家费等奖励和补贴免征个人所得税。二是对科技创新型企业中高级人才所持有本企业的股权获得的股息红利所得减半征收个人所得税；科技创新型企业的自然人股东在将未分配利润转作公司资本金时，暂不征收个人所得税，以鼓励高技术人才创新创业。三是落实提高一般企业职工教育经费税前扣除比例的同时，进一步提高高新技术企业和科技中小企业职工教育经费税前扣除的比例，从而鼓励企业进行人力资本投资。四是允许家庭高等教育、个人继续教育支出在个人所得税前全额或部分扣除，鼓励居民进行人力资本投资。五是实施外国技术人才的所得税减免制度。为了促进企业技术创新，对于外国技术人才受雇佣在本国企业、研究院或者相关机构从事企业技术开发的员工，给予5年的所得税减免。
3、完善对创投企业、金融机构的税收优惠政策
实施资本向企业创新行为聚集的税收优惠政策，能够为企业创新积累发展资本，进一步促进企业开展研发活动。如，适当放宽对提供资金、非货币性资产投资的创投企业享受抵扣应纳税所得额税收优惠政策的条件。加快落实将创业投资企业和天使投资个人有关税收政策推?V至全国。允许以非货币性资产对外投资确认的非货币性资产转让所得免缴部分企业所得税和个人所得税。允许金融机构对中小微企业贷款获得的部分利息收入免征增值税。
4、加大对创新平台的税收优惠力度
为鼓励孵化器、科技园更好地为孵化企业提供专业服务和资源，需要进一步加大对孵化器、科技园等大型创新平台税收优惠的力度。如对符合一定条件的营利性大学科技园、孵化器的收入免征部分企业所得税。
5、进一步优化纳税服务
加强制度供给，建立多元化纳税服务体系，优化纳税服务和提升服务质量，推行“一站式”办理和拓展办税渠道，进一步降低办税成本。与此同时，提高政策的可操作性，解决政策“最后一公里”问题。加大对税收政策的宣传力度，组建“辅导队”精准实施宣传辅导。税务机关还要做好减税效应的统计和分析工作，加强监督检查。通过专项督导、执法督察、绩效考评等方式跟踪问效和监督问责，确保减税优惠政策落实到位。
（作者单位：国家发展改革委经济所）