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编者按：“穷国办大教育”这一通常说法,实际暗含着公众不要对政府有过高的期许和规劝.但是,这种宣传忽视了中国内部的巨大差异,也即在“穷国”内部实际上存在一些并不“穷”的省区.经济大省依然存在着令人触目惊心的教育的贫困,这和各级政府招商引资的政绩冲动形成了巨大的反差.
江苏的经济发展水平长期在中国名列前茅.2004年,该省的地区生产总值达到15512亿元,人均（不包括外省区流入人口）达到20870元人民币――接近全国平均水平（10502元）的2倍.按照汇率计算,江苏的人均GDP超过2500美元,而如果按照购买力计算,则已接近8000美元.与此同时,江苏也是一个教育大省,它于1996年在全国省和自治区一级中率先实现了普及九年制义务教育,2000年又率先进入了所谓高等教育大众化的阶段,据说高等教育的毛入学率在2003年达到了28%.
但是,这种数量扩张的背后,并不意味着江苏的教育步入了良性发展的轨道.教育贫困的问题依然在这个经济大省广泛存在.在它的最为贫困的小学,教师们每天使用的粉笔要按支领取,一个代课教师的收入每月只有150元,甚至更低；在它的最为著名的大学,教授乃至“博导”们并不能普遍拥有自己的研究室,甚至有部分教师难以拥有属于自己的一张办公桌.
经济大省的义务教育现状
――高就学成本导致的失学
统计数据显示,江苏省2000年小学毕业生114.78万人,初中招生111.51万人,未升学者3.27万人；2001年小学毕业124.37万人,初中招生121.75万人,未升学者2.62万人（按照省教育厅公布的数据,当年全省小学毕业生升学率为92.1%,比上年下降5.1个百分点）；2002年小学毕业131.3万人,初中招生129万人,未升学者2.3万人；2003年小学毕业130.03万人,初中招生128.3万人,未升学者1.73万人.在2002年,江苏省初中阶段的毛入学率只有86%,甚至低于全国87%的平均水平,在沿海9个省市中倒数第一.
调查表明,辍学现象在小学阶段并没有完全杜绝,而在初中阶段则较为严重.据统计,全省1997年初中招生84.34万人,2000年毕业73万人,流失11.34万人,三年流失率为13.5%；1998年升入初中的91.76万名学生中,到2001年只有81.16万人毕业,中途流失10.6万人,三年流失率为11.6%；1999年升入初中的102.2万学生中,到2002年毕业时只有90万人左右,中途流失者也超过10万人,三年流失率为9.8%；2000年初中招生111.5万人,2003年毕业103万人,流失8.5万人,三年流失率仍然高达7.6%.因此,如果按照九年义务教育完成率来看,近年来江苏省可能不到90%.
辍学现象主要发生在农村,特别是苏北和苏中地区农村.据江苏省政府教育督导团2004年4月对徐州市的调查,仅在2003年9月～2004年2月的半年间,该市农村就有8206名初中生辍学,初中年辍学率在有的县达到6%.而在另外一些辍学更严重的农村地区,初中阶段三年的辍学率可能超过20%,远远超过教育部门所公布的数据.
辍学的原因主要在于相对于收入而言就学成本过高.仅就制度内的杂费和书本费、代办费而言,一个小学生每年要缴纳的费用目前为400～500元,初中生则为800～900元.如果加上“乱收费”和一些地方仍在实行的强制性“捐资助学”（宝应、如皋等地义务教育阶段学生每年要缴纳的捐资助学款都在300～400元）,初中生的就学费用每年将达到1500元.这对许多农家――并非只是贫困农家――来说都是过于沉重的负担,很容易导致那些低收入或贫困家庭的子女辍学.
――教师工资的“合法”性拖欠
从20世纪90年代开始,苏中和苏北地区农村也曾长期存在着普遍性的教师工资拖欠问题.2001年后虽有好转,但并没有得到根本解决,大部分教师长期仅能领到“国标”部分,省及各市出台的一些地方性津贴和补贴则无法领取.以铜山县为例,它在2003年曾经列入“全国百强县”的第74位,但是在全县22个乡镇中,2004年只有2个乡镇做到了教师工资全额发放.总体来看,农村教师实际到手的工资只相当于“档案”工资的60%～70%.这也就意味着教师们的工资每年有3～4个月被拖欠了,而且由于省里相关文件规定“可视当地财力状况量力而行”,成了一种“合法”性拖欠.从2005年开始,江苏省省级财政拨出专款12亿元用于解决经济薄弱地区发放农村中小学教师的省标补贴（据说占到当地应发资金总量的63%）,矛盾比以前有了缓和,但依然没有彻底化解.一是在许多县区内部依然实行不同标准,二是自此以前10年左右的拖欠额被搁置不提,甚至被一笔勾销.从徐州市下属一些县市的情况来看,每一位农村教师被拖欠的金额可能在2～3万元.
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与此相关的,是大量代课教师的待遇问题.基于教育经费短缺的压力,苏北、苏中的多数县区难以安排农村学校需要的正式教师,转而雇佣没受过正规师范教育的高中乃至初中毕业生作代课教师.代课教师的比例在不少县高达10%,有的甚至超过20%,其工资水平在苏北地区目前每月仍只有150～200元,在南通和扬州两地也只有三四百元.这种收入水平难以养家,甚至难以养活教师本人,更遑论维持一个乡间知识分子的尊严.这一承担着繁重工作的群体,已经成了江苏大地上最为廉价的雇佣劳动力.
――负债运行的学校
由于经费投入严重不足,许多农村地区的学校处于艰难维持的境地.一些县级财政部门完全没有安排农村中小学校的公用经费,学校的日常运行费用仅靠对学生收取的杂费,相当多的学校甚至连杂费也不能完全用于办公,而是要用于归还债务和利息,支付代课教师的工资,乃至于被财政部门上收作为“预算内教育经费”而发工资,或转作他用.据江苏省政府教育督导团对20个县、区的专项督查,有16个县区存在挪用学杂费现象,其中最为严重的泗阳县挪用部分占到杂费的79%,东海县达72%.宝应县2003年义务教育阶段杂费被调用56%,其中曹甸镇更高达63%；高邮市2003年义务教育杂费也被调用47.7%,用于发放中小学教师工资；江都市杂费等预算外收入被财政部门调控了1207万元用于发放教职工地方津贴、补贴.沭阳县近几
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上述状况自然导致苏北和苏中农村地区的学校普遍达不到省里规定的办学标准,出现令人触目惊心的教育贫困现象.以江都市为例,2003年义务教育公用经费实际支出水平小学生均仅有54元、初中生131元,分别只有省定标准的33.8%和59.6%.丰县大沙河镇的小学生均仅35元,为省定标准的26.9%.在扬州市下属的宝应县,一些乡镇按上个世纪50年代的标准即小学每班每月4元、初中每班每月23元下拨公用经费,有的乡镇则完全没有公用经费安排.这就导致有的学校只能将本来就亮度不够的教室里半数日光灯的继电器卸掉,以节省电费开支.有的学校不再举办学生运动会、文艺会演.省教育厅提供的资料显示,全省农村现有100多万套课桌凳破烂不堪,无法使用；8万多座教室没有讲台,6.5万间教室没有照明设备；教室玻璃破了没钱换,黑板坏了没钱油漆等现象并不少见；1011所寄宿制学校中人均住宿面积符合要求的仅占39.4%,相当一部分学校两个甚至两个以上的学生共挤一张床；在睢宁县的一所有700多女生的小学,“厕所只有11个坑,女生课间排队上厕所,有时尿在裤子上.”
但上述问题只是“教育贫困”的一个侧面.更严重的隐患在于江苏的教育同时背负着沉重的债务.据有关部门的最新统计,江苏省的教育负债总额目前已高达300亿元,其中中小学（基础教育阶段）负债180亿元,义务教育阶段负债80亿元.在中小学负债中,苏北五个市都超过10亿元,总额大约在70亿元左右,其中盐城市19亿元,连云港市14亿元,宿迁市超过10亿元.徐州市的具体情况不明,但根据2004年江苏省政府教育督导团的调查,至2004年初其下属6个县市大多达到或超过2亿元.
这些债务部分是由于90年代中后期在“普九达标”过程中形成的,部分是由于近年来危房改造、校舍新建和布局调整,以及为了实施各种各样的“工程”形成的.要强调的是,这些债务已成为困扰农村地区义务教育维持和发展的严重障碍,近年来,一些地方仍在不断发生债主强制关闭学校,或者将校长告上法庭的事件,严重干扰了教学秩序,甚至有学校要用中小学生缴纳的杂费来偿还债务和贷款利息.
――扩大的城乡和南北教育差距
从一些宏观指标来看,江苏省内城乡之间、南北之间的教育差距非常之大.
从受教育者的角度来看,教育差距主要体现在义务教育阶段升学率、巩固率的差异.前述的失学情况主要出现在苏北和苏中农村,在苏北、苏中的城市和整个苏南地区都并没有成为问题.而关于初中毕业生的升学率,苏北、苏中的城市和整个苏南都在1990年代后期就达到了90%以上,有的甚至接近100%.据省城南京市教育局有关负责人介绍,2005年该市70%以上的初中毕业生可以上原来的省重点高中,而市区90%以上的毕业生则可以升入“三星级以上”高中,全市高中阶段的教育毛入学率达到99%.但苏北地区农村初中毕业生能够升入高中阶段的比率多在70%左右.
在校学生人均预算内教育事业费的差距,可以成为衡量地区之间教育差距的一项重要指标,因为它与教师工资水平、学校运行状况乃至教学质量密切相关.统计数据显示,江苏省内地区之间这方面的差距在急剧扩大.1995年,小学阶段的最大差距为2.6倍,普通初中2.5倍,普通高中1.8倍,职业中学2倍；到2003年,小学和初中阶段的差距均扩大到4.4倍,普通高中扩大到4.8倍,职业中学也扩大到3.4倍.
从教育者的角度来看,教育的差距主要体现为付出同样甚至更高的劳动却没有得到同等的收入.根据大致的推算,苏北地区农村教师的收入比起当地城市和苏南地区农村的同行要低1/3到1/2.在一省之内出现如此大的差距,自然极端不利于苏北地区农村教师队伍的稳定和教育质量的提高.其直接后果是近年来苏北、苏中地区农村许多优秀教师大量“流失”,仅徐州市某县近年来流失的骨干教师就接近300人.
问题的根源是公共投入不足
在一个经济高速增长的大省,农村教育领域出现如此严峻的问题,当然首先是由于教育投入不足造成.而考虑到近年来受教育者的就学成本急剧上升的情况,这种投入不足自然主要表现在政府的公共教育经费投入不足.事实上,各教育阶段学校的高收费以及受其影响的受教育者就学成本的剧增,也正是以政府的投入不足为前提的.关于政府经费投入不足的情况,可以从下述两个方面来考察.
――财政性教育经费占GDP的比例
根据1993年中共中央和国务院共同发布的《中国教育改革与发展纲要》第48条规定：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%.计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施,认真加以落实.”1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第54条也规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高.”
遗憾的是,这种直接关系到改善教育贫困、促进教育发展问题的硬性规定,在全国范围内并没有被“认真加以落实”过.而在江苏,执行的情况则更令人失望.由江苏省统计局和教育厅联合公布的数据表明,全省财政性教育经费占GDP的比例,在上个世纪90年代基本上都低于1.9%,2000以后也没有明显改观,而且近年来呈下降趋势.2000～2004年5年间的绝对额分别为167.6亿元,179.5亿元,211亿元,239.4亿元和279.7亿元,占全省生产总值的比重分别只有1.95%、1.89%、1.98%、1.87%和1.80%.这就意味着,江苏省各级政府所实际投入的财政性教育经费不到国家规定的一半,应该投入而没有投入的财政性教育经费5年间分别为175.7亿元、201亿元,214.3亿元,259亿元340.8亿元,总计高达1190.8亿元.这实在是一笔巨额欠账.我们完全有理由推断,如果江苏省各级政府在教育经费投入上的努力程度能够达到全国的平均水平,而不是一直处于最后几位,那么,前文所述的教育的贫血和贫困就可以在相当程度上得以避免.
――预算内教育经费的增长情况
前述《中国教育改革与发展纲要》第48条同时规定：“各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的‘中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长’的原则,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长.”这一规定的实质内容也以法律的形式载入了《中华人民共和国教育法》第55条：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长.”
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但是,从江苏省教育经费执行情况统计监测结果来看,这种法律和政策规定在该省同样没有得到落实.数据显示,政府预算内教育经费的增长速度在绝大多数年份都低于一般财政收入和财政支出的增长,10年间预算内教育经费增长3.2倍,低于一般预算收入的4.7倍和一般预算支出的4.1倍；预算内教育经费拨款的年均增长率为17.4%,比一般预算收入增长低出近4个百分点,比一般预算支出增长低2.5个百分点.而从预算内教育经费占一般预算支出的比例来看,自1995年以来也呈下降趋势,降幅接近4个百分点.
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如果考虑到1个百分点就有数亿元的含金量,我们就能够推想这种有意或无意的下降所造成的后果.特别是2003年的下降情况最为严重,当年全省财政预算内教育经费的增长速度竟然比一般财政收入增长速度低14个百分点.由此导致当年全省大、中、小学在校生的生均预算内公用经费甚至低于全国平均水平.如全国平均为小学83.5元、初中127.3元、普通高中为264.8元、职业中学为239.2元、普通高等学校为2352.4元,而江苏的相应金额分别只有64.6元、92.6元、196元、159.5元和1610.7元,各相当于全国平均水平的77.4%、72.7%、74.0%、66.7%和68.5%.同样是2003年,江苏省预算内教育经费占GDP的
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