摘要：我国的经济建设离不开政府投资的贡献，目前政府投资在社会总投资中占有很大的比重，其总额随着我国社会经济的不断发展而不断增长。但当前我国政府投资的监管体系尚未健全，还存在监管主体不健全、监管法律不完整、监管方式不合理、监管人员不专业、监管责任追究制度不成熟等问题。本文通过从我国古代监察制度的角度出发，根据我国古代监察制度的发展趋势所带来的启示，提出了拓展政府投资监管主体的监管范围、完善政府投资监管的相关法律制度、实现政府投资监管方式的多样化、建立严格的政府投资监管人员的任授制度、建立独立监管主体等解决我国政府投资监管问题的具体建议。
关键词：政府投资；监管；古代监察制度
1我国政府投资监管的意义及问题分析
近几年我国的政府投资总额在不断增加，政府试图通过加大投资力度去应对国内外的各种挑战，在这个过程中对政府投资加以监管是必不可少的。但我国正处于经济和社会的转型期，政府投资监管制度还存在许多不尽如人意的地方。
1.1我国政府投资监管的必要性
我国政府投资，是指“由政府决策，并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产亦称国有投资”①，是政府运用公共权力直接配置社会资源的重要方式，是政府实现公共管理职能、为社会公众提供公共产品和公共服务的重要手段。
对政府投资项目进行监管在我国社会主义市场经济的背景下有着重要的意义。首先，政府投资监管保证了社会主义市场经济的顺利运行。我国目前正处于由计划经济向市场经济转变的过渡期，许多经济制度、相关的法律制度都还不健全，这就需要政府发挥有形的手的作用，帮助我国顺利渡过转型期的重要手段。其次，政府投资监管是保证我国顺利渡过金融危机以及突发灾难的保证。再次，政府投资监管是我国宏观经济持续发展的有利武器。投资，消费和出口是拉动一个国家经济发展的“三驾马车”，虽然一些经济学家建议我国应开始着力发展消费来拉动经济增长，但在短时间内，投资还是拉动我国经济增长的主要力量。最后，加强政府投资监管可提高我国政府的决策能力和防腐治腐能力。在进行一项投资的过程中能观察出一个政府的决策、分析和执行能力。同时政府在进行经济活动的过程中必然会产生“寻租”等腐败现象，对政府投资进行有效的监管能提高政府抵御风险，防腐治腐的能力。
1.2我国政府投资监管存在的问题
尽管对政府投资的项目监管十分重要，而且近年来政府投资的项目监管也成为了大家关注的热点，但在经济转型期，我国政府的投资监督还存在问题。具体说来主要有几下几个方面：
首先，分头管理模式弊端突出。国资委负责的是国有企业的投资，而对非经营性的政府投资则涉及到发改委、财政部、审计机关等多个监督部门。在实际的管理中，多个监督部门的监管，表现出多头监管、权责不分、部门之间配合不协调等问题。第二，法律监管不健全。目前为止我国还没有一部对政府投资进行监管的法律，更没有形成规范、连续和系统的监管，许多监管政策的出台都是在风险暴露的因素下促成的，缺乏预见性。第三，粗放的管理模式问题严峻。在管理模式上，我国政府投资项目上的监管基本上是粗放型、直观型的阶段，主要监控手段如现场视察、听取项目负责人汇报、统计投资量等，缺乏对项目全过程、全方位的统一、严密的监管。第四，项目监管不专业、不严格。目前，大部分项目单位还属于自管自建，超预算超标准现象较普遍，资金使用方式不规范、不明确现象时有发生。第五，投资责任追究制度有待建立。长期以来，我国的政府投资没有建立严格、有效的监督和责任追究制度，以至于出现了失误却无人问责、无人负责。
2.从我国古代监察制度角度反思我国政府投资监管的问题
我国政府投资监管存在的问题，所涉及的领域归纳起来就是监管主体、监管法律、监管方式、监管人员、监管责任等方面，而这与我国古代监察制度发展过程中所体现的基本趋势针对的领域不谋而合。只是在古代还没有把“监管”独立作为一个门类，其在古代所对应的乃是“监察”。
2.1我国古代监察制度的基本趋势
中国是世界上最早建立监察制度的国家之一，监察制度在我国有着悠久的历史，其与国家同时产生，最初是“保证王权顺利实施而客观存在着，其轨迹是自上而下。”②而随着我国第一个封建王朝秦朝的建立，中国的监察制度逐渐系统化。其中御史大夫作为秦代的最高监察官，“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临”。③整个秦王朝也逐渐建立了“宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊物”的监察体系。从秦代开创的监察制度体系，经汉、唐、明、清等历代的沿革，变化颇多，但基本的趋势是清晰的，具体表现在监察机构的监察范围十分广泛，在监察法规的制定上与监察工作的实践相比有较大的差距，监察方式多种多样，对监察官吏的任用历朝历代都很重视，各朝各代都十分重视监察机构的设置和职责的发挥，等等，涉及到监察主体、监察法律、监察方式、监察人员、监察责任等几个方面。
2.2从我国古代监察制度角度对解决我国政府投资监管问题方法的归纳
由于涉及领域的重合，可以从我国古代监察制度的角度出发，根据我国古代监察制度的发展趋势所带来的启示，对解决我国政府投资监管问题的方法进行归纳。具体而言：
第一，在监管主体方面，要具有广泛的监察权力，以保证监察作用的有效发挥。我国古代的监察范围是非常广泛的，只要对皇权有裨益皆可为之，以保证古代监察机关自身职能的权威性发挥。
第二，在监管法律方面，要建立健全可行并且完善的监管法律法规。我国古代的监察法律制度，对监察工作的开展而言是大大滞后的。监察法规的不健全、不合理，严重地影响了监察制度的进一步发展。
第三，在监管方式方面，要多样化并且要落实到位。我国古代采取了多种途径的监察制度和多种方式的监察办法，监察职能比较完善，作用比较明显，它针对君主及全国官吏的，既有对上的谏诤和封驳，又有对下的监督弹劾，还有对左右的牵制监督，应该说是比较全面的。同时，无论哪种监察方式，一般都通过皇权的支持而基本落实。例如，汉代监察机构实现监察，靠的是制卑权重，即各行政机构“无条件地接受刺史的监督”。④而在这份制卑权重的背后，需要的就是一种权威，这种权威就是皇权。所以说，“封建监察制度是皇帝对其下庞大的官僚体系的监督，因此这种监督是自上而下的监督，是权力大的监督权力小的，上级监督下级，皇帝监督所有人，是一种自上而下而不是自下而上的监察监督。”⑤
第四，在监管人员方面，要选拔具有政治正义、社会良心和专业能力的人作为监管人员。一方面，君主往往认为“贤主所贵莫若士，所以贵士，为其直言也。言直则枉者见矣”。⑥并依据政治正义和社会良心，设立谏官，“就其官职名义，便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁，专来谏诤和讽议皇帝的言行。”⑦另一方面，君主常选拔有专业能力的人从事监察工作，以保证监察工作的质量。如唐代著名书法家颜真卿曾为监察御史，当时五原有冤狱久而不决，真卿亲往辨析清楚。时天旱，狱决后碰巧下雨，人称之为“御史雨”。⑧
第五，在监管责任方面，要通过独立监察主体以实现责任的落实。中国古代的监察系统实行垂直领导，不受被监察者控制，独立于被监察者，包括宰相在内，都要受到监察，从而将监察提到一个很高的独立地位。而这正是监察主体敢于开展公平公正的监察工作、并切实履行监管责任追究机制的重要前提。
3基于我国古代监察制度提出的解决我国政府投资监管问题的具体建议
结合我国古代监察制度的发展趋势所带来的启示，针对政府投资的特定范围，解决我国政府投资监管问题应关注以下几个方面：
第一，必须拓展政府投资监管主体的监管范围。分头管理模式的弊端，与其说是多头管理导致的互相推诿和扯皮，倒不如说是各部门根据其职能各自为战——都只监管了部分。这不仅需要各部门通过职责划分和相应工作内容的划分去避免多头管理的混乱，按照各自规定的程序和职责加强协调和配合，更应当思考如何建立相对应的专业监管部门，或者减少现有的政府投资监管部门，同时扩大保留下来的监管部门的监管职能范围，以确保监管主体的高效性。
第二，必须完善政府投资监管的相关法律制度。要通过立法规范政府投资的各环节和政府投资人员的行为，建立预警和防范机制。要针对政府投资的每一程序制定出相关的法律条文，做到每一步骤都有法可依，违法必严。尤其要加强对招标过程中的资格预审、专家评标、中标等关键环节的监督管理，要创造一个凭业绩、凭信誉承揽业务的统一开放、竞争有序的市场环境，打破部门保护、行业垄断和地区封锁，用经济和法律手段规范市场主体行为。
第三，必须实现政府投资监管方式的多样化，并切实履行。一方面要抓住处于信息化时代的机遇，充分利用现代通讯手段提高监管的效率，如充分利用社会舆论的力量，强化对政府投资的社会监督。另一方面，要赋予监管部门切实可行的监管权力，实现政府投资监管的落实。
第四，必须建立起严格的政府投资监管人员的任授制度。应该高度重视政府投资监管人员的素质，对进入监管机构工作的人员制定特殊标准，要高度重视监管工作人员的培训和选拔。需要指出的是，提高监管人员的素质，立足于长期的业务培训，而这类业务培训必须在掌握政府投资知识、解决政府投资业务难题、探索政府投资监管工作的规律上下功夫。
第五，必须通过建立独立监管主体的方式，实现政府投资责任追究制度作用的切实发挥。在实际的投资建设过程中免不了会出现失误，而对于政府投资过程中推卸责任、逃避责任的现象要求必须建立一个规范的投资责任追究机制，明确界定决策者的权力、职责，搞好责任分解，明确责任内容。同时，要对决策者所承担的义务、应达到什么标准、出了问题应负什么责任、怎样追究等问题进行明确。但在当前条件下，建立规范的投资责任追究机制并不十分困难，困难的是执行。任何人不能做自己的法官是自然公正原则的首要内容，但在我国，监管部门与其他部门相互之间关系密切，特别是监管部门本身的工作内容并不单一，这使其必然受到很多牵制，这就要求实行独立的政府投资监管制度，监管人员不受其他机关的指示和干涉，通过较强的独立性来实现政府投资责任追究制度的落实。
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