高培勇，中国社会科学院财政与贸易经济研究所（北京100836）。
一、减税将成为2012年积极财政政策的重心
在最近的一段时间，无论是说起当前的宏观经济形势，还是论及2012年的宏观经济政策，人们总是要提到减税。在具有一些经济学常识的人们那里，还总是免不了使用“结构性减税”一词。
应当说，对于减税，特别是“结构性减税”，我们并不陌生。早在上个世纪90年代后期，它就曾作为积极财政政策的一个重要线索而被引入反危机的操作。始自2008年的这一轮国际金融危机，又使“结构性减税”一词不胫而走并在反危机实践中扮演了重要角色。只不过，在上述两个时段，“结构性减税”并非积极财政政策的重心，而只是作为配角，在以增加政府支出、扩大公共投资为主要内容的积极财政政策操作中扮演了辅助角色。
作为一个至少使用了十几年之久的老概念，在今天，“结构性减税”之所以引起了人们的强烈关注和期待，显然同当前国内外的经济形势及其政策选择有关。
人们已经看到，最近几个月来欧美经济形势的持续震荡，对处于缓慢复苏中的全球经济形成了极大的冲击。这种冲击，短期内尚难有根本性改变。由此而形成的辐射影响，必将拖累中国经济，甚至使得未来一年的经济运行充满变数。面对复杂多变的宏观经济形势，在2012年，中国要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。
不过，所谓“继续实施”，并不意味着将2011年的政策内容“全盘复制”到2012年。中国的宏观经济政策历来有“名”、“实”之别，在相同的政策提法下，往往蕴含着不同的实际内容。其间，有着很大的回旋空间。单就积极财政政策的布局而言，鉴于国内外经济形势已经发生实质性变化，2012年的操作肯定不同于2011年。其中，最可能出现，也是最大的一个改变是，在2012年，“减税”而非“增支”将成为积极财政政策的重心所在。
形成这一判断的主要依据是：
第一，从迄今为止的这一轮国际金融危机的运行轨迹看，2008年末和2009年初无疑是中国经济最为困难的区间。将其作为参照系并仔细审视处于震荡中的欧美经济态势，可以确认，尽管外部的不确定性会给中国经济造成拖累，但从总体上看，这种不利影响不会高于2008年末和2009年初。故而，我们尚不需要推出类似如2008年末和2009年那样的超剂量、大规模的扩张性措施。当前宏观调控的主要任务是预调和微调，其扩张性操作可以相对从容。作为实行预微调的一种可选择的手段，减税的优越性不言而喻。
第二，在经历了主要依靠增加政府支出和扩大公共投资的反危机操作之后，其“粗放型”扩张对于经济结构的负作用已经逐渐凸现。较之于危机前，调结构的任务显得更为紧迫。故而，即便经济下滑趋势已经有所显露，即便当前宏观调控的着力点之一在于增加财政刺激力度，其扩张性操作也必须着眼于“精细化”，在保增长与调结构之间寻求平衡。在此条件下，减税无疑是一种适当的选择。
第三，当前中国的物价上涨势头，既有通货膨胀因素的拉动，也有成本上升因素的推动。这两种因素所形成的拉力和推力，不仅在短期内难以缓解，而且，从长期看，很可能会持续波动。严峻的问题在于，在当前的中国，物价上涨一旦与以收入分配矛盾为代表的各种社会矛盾相交织，用温家宝总理的话讲，将足可以影响社会的稳定和人心的向背。故而，从保证国家长治久安的大计出发，在总体上，我们仍应将维持物价稳定放在重要位置。这意味着，在2012年，财政上的扩张举措，其力度将有所控制。减税有可能取代增支，成为积极财政政策的主要载体。
第四，从进入2011年以来全国财政收入的增长态势看，实现全国财政收入“超收”1000亿元，已无悬念。这肯定会进一步推高已经引致颇多争议的当前中国的宏观税负水平，从而面临较大的有关减税的舆论压力。故而，即便把实施财政扩张的一系列因素统统考虑在内，实施一定规模的减税不仅是必要的，也是有可能的。换言之，在2012年，我们既有必要、也有能力实施较大规模的减税。
二、“结构性减税”要同税制改革的方向相对接
正如税收是一个统称，它是由一系列具体的税种所组成的道理一样，对于我们，减税还是一个需要细化的概念，它终究要落实到具体的税种、具体的人身上。必须回答的问题是，减什么税？减谁的税？
关于减税，迄今我们看到的来自官方正式的提法是“结构性减税”。“结构性减税”，当然有别于全面性减税。其最重要的特点在于目标的双重性：一方面要通过减税，适当减轻企业和居民个人的税收负担水平；另一方面，与此同时，要通过有增有减的结构性调整，求得整个税收收入结构的优化。也就是说，将减税操作与税制改革的方向相对接，是“结构性减税”的题中应有之义。
说到税制改革的方向，特别是着眼于优化税制结构的改革，自然要涉及对我国现实税收收入结构的判断。不妨以2010年为例，在全部税收收入中，来自流转税的收入占比为70%以上；除此之外的所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比为91.5%；除此之外的居民缴纳的税收收入占比只有8.5%。上述数字，明白无误地告诉我们，在当前，我国税收收入的70%以上都是间接税。而间接税，作为价格的构成要素之一，通常可直接嵌入商品售价之中，属于可通过价格渠道而转嫁的税；我国税收收入的90%以上，都是由企业缴纳的税。而由企业缴纳的税，作为其生产或经营成本的构成要素之一，通常也要极力挤入商品售价之中，属于有可能通过价格渠道而转嫁的税。可以说，由企业法人缴纳、走商品价格通道，既是我国现实税收运行格局的两大典型特征，也集中揭示了我国现行税制结构以及由此而形成的现实税收收入结构的失衡状况。
我们已经看到，这种严重失衡的现行税制结构和现实的税收收入结构，不仅在国内的经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦，而且在全球经济步入持续震荡的背景下，其弊端也越来越充分地显露出来。
比如，如此高比例、大剂量的间接税收入，集中于商品价格渠道向全社会转嫁或疏散，不仅使得税收与物价之间处于高度关联状态，在现实生活中确有推高物价之嫌；而且，一旦遇到通货膨胀压力较大、物价上涨趋势明显的情形，便可能推动税收与物价的交替攀升，甚至使政府控制物价水平的努力平添不确定因素。
再如，如此高比例、大剂量的税收收入，集中来源于各类企业的缴纳，不仅在名义上会加重各类企业的税收负担，使得中国企业的税收负担水平整体偏重；而且，注意到不同规模企业之间的竞争能力差异，在事实上，也会加重小微企业相对于大中型企业的税收负担。
又如，对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖，不仅使得绝大部分中国税收的归宿不易把握，在事实上成为整体上由广大消费者负担的大众税；而且，也会在相当程度上转移政府本应给予其他税类或税种的注意力，在事实上淡化以所得税和财产税为代表的直接税建设。从而，使得诸如调节收入分配、拉近贫富差距之类的现代税收功能的发挥，在事实上处于难以谈起的境地。
还如，注意到中外税制结构之间存在的巨大差异，对间接税收入以及对企业纳税收入的过度依赖，不仅会推高境内商品相对于境外商品的价格水平，从而削弱境内商品和境内企业的国际竞争力，而且会通过出口退税环节，在事实上形成对进出口商品价格水平的差别影响。在欧美经济形势面临相当不确定性、贸易保护主义泛滥的今天，这显然会进一步带来或激化国际贸易领域的摩擦。
诸如此类的例子，还可列出许多。所有这一切都说明，如同中国现实的经济结构处于非调整不可的关口一样，中国现行的税制结构以及由此而形成的税收收入结构也已经到了非调整不可的地步。调整的方向是不言而喻的，这就是：在适当降低宏观税负水平的前提下，减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税。
将“结构性减税”的谋划放入如此的背景之下，一个显而易见的结论肯定会接踵而来：可以也应当进入“结构性减税”视野的，主要是那些由企业缴纳、走价格通道转嫁的间接税。
三、“结构性减税”可以增值税为主，从营业税改征增值税入手
在中国现行的税制结构下，可归入间接税或称流转税的税种主要有三个：增值税、消费税和营业税。而它们，并不是平分秋色的。其中，增值税“块头儿”最大，它的收入占比，在2010年，是全部税收收入的39.5%，消费税和营业税的收入占比，则分别为9.9%和14.4%。对于这3个税种，当然不能眉毛胡子一把抓，统统砍上一刀，而要有所区别，有所侧重。
鉴于当前的经济形势和实施积极财政政策的需要，在财政所能承受的范围内，尽可能地放大“结构性减税”的效应，无疑是我们的重要着眼点。注意到增值税在所有流转税中的“块头儿”最大，同时注意到营业税改征增值税的试点方案已经公布，营业税终归要被增值税“吃掉”的趋势已经不可逆转。特别是，倘若不同时出台其他的配套措施，实施“扩围”后的增值税收入所占份额，将一下子攀升至50%以上，因此，“结构性减税”的主要对象，显然应当锁定于增值税。
恰好，已经公布并即将实施的营业税改征增值税的试点方案，为我们打开了这一通道。随着2012年在上海并可能逐步推广至全国其他地区的这一方案的实施，从总体上讲，它至少可在如下三个方面带来实实在在的减税效应：
其一，随着营业税改征增值税，增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”，原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少，从而减轻税负。
其二，随着营业税改征增值税，增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”，因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少，从而减轻原适用营业税的纳税人所承受的税负。
其三，随着营业税改征增值税，增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”并同时引入两档新的较低税率，增值税的整体税负水平将趋于下降。
可以看出，这一次的营业税改征增值税试点，不同于以往的税收改革举措。作为现实中国的第一大税种，它的变化牵一发而动全身，不仅会为我们提供一个优化税制结构以及税收收入结构的重要契机，而且会为我们实施以“结构性减税”为重心的积极财政政策提供一个重要的抓手。
可以预期，在营业税改征增值税试点并逐步向全国推广的基础上，不仅是增值税，而且包括其他流转税税种在内，都将迎来一场旨在降低税负水平并进一步完善流转税税制的重要改革。由此而腾出的相应空间，还将为增加直接税、进而推动旨在优化税制结构的整体税收改革铺平道路
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