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摘 要：金融情报机构是世界各国预防和打击洗钱犯罪活动的一项制度创新,在反洗钱体系中起到中心枢纽作用,本文分析了行政型、执法型、司法型等金融情报机构的运作机制和特点,结合欧盟委员会新的反洗钱法案,提出了我国金融情报机构建设的若干启示.
关 键 词 ：金融情报机构；类型；启示
中图分类号：F831 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）08-0058-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.08.11
建立金融情报机构（Financial Intelligence Unite,简称FIU）是预防和打击洗钱犯罪的国际惯例①,也是履行有关国际公约的基本要求.《打击跨国有组织犯罪公约》第7条、联合国《反腐败公约》第58条以及金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering,简称FATF）、2012年2月发布的《打击洗钱和恐怖、扩散融资国际标准》（简称FATF新标准）第29条）②等规定了各国应当建立金融情报机构,负责接受、分析和移送可疑交易报告和其他洗钱相关上游犯罪方面的信息.埃格蒙特集团是由各国（地区）金融情报机构组成的非正式国际合作组织,其宗旨是促进其成员进行洗钱信息交换和反洗钱专业知识共享,目前已有130多个国家和地区加入了该组织,埃格蒙特安全网络已成为各国（地区）FIU情报交换的主要渠道,是全球最大的情报网络之一.
金融学位论文撰写
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一、金融情报机构的工作原理
洗钱犯罪活动区别其他犯罪的特殊性在于没有直接可识别的受害者,而且常常利用高科技手段和最新的创新金融工具,进行非面对面的网上支付等复杂的交易方式,隐蔽性强,难于通过监控犯罪主体发现洗钱犯罪线索.多数的洗钱犯罪收益只能通过金融系统存储并迅速转移巨额资金,金融机构便留下并记录了这些资金运动的轨迹,金融情报机构按预设规则对可疑交易信息进行收集、分析,利用开发的监测系统对异常交易进行监测,从而达到发现洗钱线索的目的.金融情报机构的主要功能是接受可疑交易报告、分析情报、移交结论性的金融情报,这是金融情报机构区别于其他反洗钱机构的本质特征.各个国家根据本国的实际情况,金融情报机构还可能被赋予反洗线合规性监测、阻止可疑交易、反洗钱培训、相关课题研究以及反洗线宣传方面的职能.FIU的工作流程如图1.
(一)收集接收大额、可疑交易信息
金融情报机构依法收集来自银行、证券、保险等金融行业,房地产、珠宝及贵金属销售等容易被洗钱犯罪活动利用的特定非金融行业,以及来自于有关会计师事务所、律师事务所等中介机构的异常交易数据和可疑线索,收集交易信息主要包含大额支付交易和可疑交易两类信息,还包括少量的举报信息.FIU的情报收集部门收到以上信息后进行整理、汇总,满足要求的数据导入到交易分析部分析界面的数据库,将收到的可疑支付交易信息汇总并移交给交易分析部.
(二)分析甄别大额、可疑交易报告
金融情报机构内设的交易分析部对所有交易报告的分析可以分为可疑支付交易和大额支付交易报告两个方面,可疑支付交易报告的分析主要是通过建立的计算机分析系统来完成的,大额支付交易报告的分析主要通过交易分析人员自身的信息掌握情况、知识结构、经验、报告本身所带有的疑点进行分析.
(三)移送涉嫌洗线犯罪线索
金融情报机构将经过分析认为有可能涉嫌洗线犯罪的线索直接向执法、司法等部门移送,或金融情报机构根据法律认为必要的部门移送,并确保情报传递的安全.
二、金融情报机构的类型
根据金融情报机构的隶属关系可将其分为行政型、执法型、司法型和混合型四种类型[1].由于隶属关系不一样,不同类型的金融情报机构除保证其接收、分析和移送等核心职能外,在功能和运作机制等方面均有各自的特点.
(一)行政型金融情报机构
行政型金融情报机构是指那些金融情报机构是国家行政机构的组成部分,在执法和司法机构以外的另一个行政机构的监督或行政管理之下.美国、加拿大、法国、比利时、韩国、日本、印度尼西亚等国家的金融情报机构就属于这种类型.这种类型的金融情报机构有较高的行政权力,有些国家的FIU还被赋予部分行政调查和行政处罚权,在报告机构和执法机构之间起到中心枢纽的作用.金融犯罪执法网络（The Financial Crimes Enforcement Network,后称FinCEN）是美国的金融情报机构,属于典型的行政型金融情报机构.FinCEN成立于1990年,隶属于财政部恐怖主义和金融情报司,“9.11”事件后,美国国会通过的《爱国者法案》将FinCEN提升为财政部的一个局,是美国最重要的反洗钱职能部门之一.下面以美国的FinCEN为例,分析行政型金融情报机构的动作模式和特点.
1.行政型金融情报机构的运作模式
行政型金融情报机构的主要职能就是收集涉嫌洗钱信息报告、分析甄别报告信息以及移送涉嫌洗线犯罪线索等,还包括一些反洗钱相关的研究性、分析性服务及培训、咨询、协调事项等.在美国,反洗钱工作由多个部门共同参与,由隶属于财政部的FinCEN负责日常业务监管、行政调查以及行政处罚；由国土安全部、联邦调查局和中央情报局等调查机构负责反洗钱立案侦察工作；由司法部、检察署和法院等司法机构负责执法工作.FinCEN按照适用的法律条件,维持一个政府范围上的数据服务系统,负责来源于金融领域、执法机关和工商业等全美洗钱信息收集,并对情报报送机构进行合规性检查,保证报送数据的质量.借助高科技和电子手段建立的一套人工智能系统将数据分类与研究,审查、甄别出可能与洗钱或恐怖融资相关的信息.FinCEN有完备的数据库,收录了收集到的信息及分析的结果,监管部门和执法部门均可以随时进入该数据库,查询并获得所需要的信息,作为执法的依据与证据. 2.行政型金融情报机构的特点
行政型金融情报机构具有技术性、中立性、专业性等特点,有利于同信息报告主体、执法机构、司法机构及其他的金融情报机构之间的交流和沟通,避免了报告主体直接面对执法机构、司法机构时心理上的恐惧和情绪上的抵触.同时,也提高了移送给执法和司法机构的情报质量.但行政型的金融情报机构没有执法权,在实际动作的过程中,除少数国家的金融情报机构有权在一定时间段内可以暂停交易外,大多数国家的分金融情报机构只基于披露的金融信息难以冻结可疑交易或逮捕嫌疑人,在申请执法措施时可能会有延误,一般也没有赋予法定取证权利,易受行政当局的直接监管.
(二)执法型金融情报机构
执法型金融情报机构是一国或地区的金融情报机构设立在执法机构内,英国,德国、新西兰、新加坡、我国香港等国家（地区）的金融情报机构采用这种类型.执法型金融情报机构可通过执法机关对报送的可疑线索或严重经济金融犯罪进行司法调查.英国的金融情报机构隶属于2006年成立的打击严重有组织犯罪局（Serious Organized Crime Agency,SOCA）,负责收集分析与犯罪收益和恐怖融资有关的可疑交易报告,识别犯罪资产,开展对未知犯罪或恐怖活动的先期调查,向执法部门提供线索,并提供协助以打击洗钱和恐怖活动.
1.执法型金融情报机构的运作模式
执法型金融机构要求各情报报送主体设置反洗钱报告官,报送主体在对客户处理各种金融交易时,应审查这些交易是否有明显的经济或合法理由,尽可能核查这些交易的背景和目的,由报送机构根据实际情况判断交易的可疑性.金融情报机构即是情报的收集和管理者,也是情报的使用者,金融情报机构收集到可疑交易信息后,就可以通过金融情报机构系统查询情报,调用详细资料和案件卷宗,对可疑对象进行查询,同时在确定可疑对象之后,就能够及时展开调查.
2.执法型金融情报机构的特点
执法型金融情报机构不仅具可疑交易信息情报的收集和分析职能,还赋予了金融情报机构调查、可疑冻结和查封银行账户、传唤证人甚至直接逮捕罪犯等执法权力,能够对洗钱和其他严重犯罪的迹象做出快速的反应.基于主观标准的可疑报告制度增强了情报信息报送机构的主动性,避免了违法犯罪人员针对公开的报送标准进行刻意规避,而且可以节省成本,有效利用有限的司法资源,提高信息的质量.但该类型金融情报机构要求报送机构员工较高的业务素养和执法自觉性,在与情报信息报送主体的沟通方面存在一定的困难,而且执法型金融情报机构往往只倾向于关注调查而不是预防措施.
(三)司法型金融情报机构
司法型金融情报机构建立在国家的司法系统里,并且通常具有检查部门的权限.大陆法系的国家通常会选择这种设置,澳大利亚、塞浦路斯、卢森堡、泰国等国采用这种类型金融情报机构设置.澳大利亚交易报告和分析中心（The Australian Transaction Reports and Analysis Center,AUSTRAC）是根据澳大利亚国会1988年制定颁布的《金融交易报告法》,经澳大利亚联邦议会批准设立的,直接向澳大利亚国家司法和海关部部长负责,是联邦总检察长办公室的下属机构之一.澳大利亚交易报告和分析中心属于司法型的金融情报机构.
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1.司法型金融情报机构的运作模式
按照法律规定,情报报送主体将大额现金交易、可疑交易及其他相关信息报送给FIU后,由金融、法律、情报、计算机方面的专家和警察局、国家税务局、国家犯罪局、海关等相关部门派驻的专员共同组成一个专门的分析机构,对收集的金融情报进行分析,在主要城市设置联络员,专门负责与当地执法部门的联络,可以对调查上游犯罪的收益和资产的查封与没收、保存及处置,强制中止交易等执法和司法权力.也履行对报送机构进行合规监管的职责.
2.司法型金融情报机构的特点
司法型金融情报机构具有高度独立性,不受政治干预,可以直接交给授权机构去进行调查或诉讼,独立行使自己的各项职能.如查封资产、冻结账户、进行审问、拘留和搜查,使反洗钱工作具有实效性,减少犯罪行为的发生和由此可能造成的损失.但类型金融情报机构往往倾向于关注调查而不是预防措施,在与非司法型或非诉讼型金融情报机构交换信息可能会存在困难.要获得金融机构那些未报告交易的数据通常要通过正式的调查程序.
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除上述三种类型的金融情报机构外,还有一种混合型金融情报机构,一些金融情报机构结合了行政型和执法型金融情报机构的特点,还有一些金融情报机构将海关和警察部门的权力结合在一起.丹麦、泽西岛、根西岛和挪威的金融情报机构采用这种形式.
三、我国金融情报机构建设及启示
中国人民银行下设的反洗钱监测分析中心是我国的FIU,于2004年4月经中央机构编制委员会批准正式成立,是作为接收、分析大额、可疑交易报告并向有关方面移送可疑交易线索的专门机构.其职责主要包括：制定大额与可疑资金交易信息报告标准、接收并分析大额与可疑资金交易信息报告、建立国家数据库妥善保存金融机构提交的大额和可疑交易信息、按照规定向中国人民银行报送报告分析结果、与境外有关机构信息资料交换等.中国反洗钱监测分析中心属于行政型金融情报机构,内设办公室、研究部、情报收集部、交易分析一部、交易分析二部、交易分析三部、交易分析四部、交易分析五部、调查部、技术支持部、国际交流部、财务部、人力资源部等13个部门.
2004年,我国建立了反洗钱部际联席会议机制,加大了各部门反洗钱的协调和打击力度.2012年,最高人民检察院修订了《人民检察院刑事诉讼规则》,完善了刑事没收制度,标志着我国反洗钱的系统网络初步建成.但从我国反洗钱的实践分析,情报中心的中心地位尚未得到充分体现,反洗钱的整体效率有待提升.2013年2月,欧盟委员会通过了新的反洗钱法案,该法案包括《有关防止犯罪团伙利用金融系统进行洗钱与资助恐怖主义的指令》和《有关跟踪资金转移活动的规定》两个指令（后称欧盟反洗钱指令Ⅳ）,对打击洗钱犯罪、腐败以及逃税犯罪法律进行了重要补充.《欧盟反洗钱指令Ⅳ》体现了FIU在反洗钱工作中的重要性,强化了其职责、权限,包括要求客户及其资金活动信息透明,以便能够准确判断资金的性质、客户记录保存、成员国FIU之间的合作等[2]. 分析比较世界各国金融情报机构的类型特点及其运行机制,对我国金融情报中心的建设可有以下启示：
(一)立法明确反洗钱金融情报中心的法律地位,细化职责
《中国人民共和国反洗钱法》（后称反洗钱法）第十条规定：“国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱信息中心,负责大额交易和可疑交易报告的接收、分析
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借鉴《欧盟反洗钱指令Ⅳ》,可在反洗钱立法中明确FIU作为反洗钱工作信息中枢的法律地位,信息情报的收集范围应涵盖金融机构与非金融机构的交易报告.同时,赋予FIU独立的调查权,强调FIU调查职能的重要性,增强FIU在反洗钱中的主动性.同时,赋予FIU特殊情况下采取紧急行动中止交易的权力,避免洗钱可疑交易的持续.要求FIU加强案例库的研究和建议,强化FIU战略分析职能.在信息披露制度设计上采取主动披露与查询制相结合,在打击犯罪的前提上保护个人隐私权的指导原则,并设定严格的法律责任.
(二)创新义务主体报送规则,加强FIU和报送机构的互动
有效的洗钱可疑交易情报收集是反洗钱工作中的关键环节,发现和报告涉嫌洗钱活动的情报线索是金融系统反洗钱的核心任务.我国要求各金融机构按照有关规定,甄别和分析可疑交易行为,并定期向监管机构报送.各金融机构在进行可疑交易的计算机自动分析时,基本上都是采用在现有业务系统加规则过滤系统的方法,根据以往洗钱案件的一些规律和监管机关的制度条款,将那些符合判别规则的交易数据过滤出来加以报送, 这一基于预设判别规则的做法虽然易于实现,但在实践中产生了高数据报送量与高误报率、预设标准易于为洗钱分子规避、无法自动适应洗钱形势变化、缺乏对上报数据的解释能力等一系列的问题[3].因此,可借鉴《欧盟反洗钱指令Ⅳ》的规定,将义务主体报送原因和内容修改为“账户+资金性质”模式,提高报送主体向FIU报送可疑交易报告的触发原因的可操作性,重新规范报告的格式和内容,增强可操作性.同时,还要对报送主体受理来自FIU的查询进行规范,以便提高分析效率.
(三)贯彻“风险为本”反洗钱国际标准,建立健全
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