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摘 要：财政规模的扩大,使得信息需求者对于政府会计的信息披露提出了更高要求.以供需理论的视角为基础,分析信息需求者对中国政府会计信息披露的要求,并以此为出发点,分析总结中国政府会计信息披露中存在的供需矛盾问题,最后就这些问题,提出相应的对策建议,以期能为提高中国财政透明度做出一定的贡献.
关 键 词 ：供需矛盾；政府会计；信息披露
中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）30-0181-03
随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,国民财政实力不断增强,国家财政收支不断增长,2010年,全国财政收入达到8.31万亿元,占GDP的比重为21.35%,财政支出为8.45万亿元,2011年,全国财政收入达到10.37万亿元,占GDP的比重为22%,财政支出为10.89万亿元.2012年,全国财政收入达到11.72万亿元,占GDP的比重为22.57%,财政支出为12.57万亿元.随着财政资金规模的扩大,政府和社会公众等信息供需者对财政管理越来越关注,再加上近年来政府职能转换、公共财政体制改革、政府财政收支分类科目变化、政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强等,均对政府会计信息披露提出了更高要求.
一、信息需求者对政府会计信息披露的要求
根据信息经济学的理论,政府经济活动的特殊性和复杂性,政府会计信息则属于公共商品,在信息市场上同样存在信息的供给和需求,而此种信息的供给主体是各级政府,需求主体则是社会公众、上级政府及立法机构.信息需求者对政府会计信息的内容要求一般包括政府预算执行情况、政府整体财务状况、政府工作效率和效益、政府遵守法规等四个方面信息,而其对政府会计信息披露的要求,则包括方式要求及质量要求两个方面.
(一)对政府会计信息披露方式的要求
政府会计信息披露方式主要包括两种：一是量化报告方式.主要是指政府预算和政府财务报告,用来披露能够货币量化的经济信息,如资源控制情况、债务承担情况以及营运成本信息等；二是解释与阐述方式.这种方式是在量化的数据报告的基础上加以文字解释,来披露上述政府效率与效果方面的情况.主要为一些定期或不定期公开的经济文件,如政府工作报告和国民经济计划发展报告.公共领域的绩效评价性质复杂,通过文字描述能够详尽、全面地说明履行情况,但这种方式的主要缺陷是,政府绩效评价信息的披露可能在一定程度上受到人为主观因素的影响.所以政府预算和政府财务报告这种定量信息披露方式是政府绩效信息披露的重要方式之一,并成为信息使用者评价政府公共部门绩效及做出相应决策的重要依据.
由于政府对外披露的财务信息主要集中于预、决算信息,内容有限,形式过于简单,加上中国尚处于市场经济转轨时期,公众和市场对政府财务信息的利用程度很低.
(二)对政府会计信息披露质量的要求
会计信息的质量是指会计信息满足信息使用者需求特征的总和.会计信息是为了满足信息使用者的需要而产生的,因而会计信息质量的高低取决于满足信息使用者需要的程度.会计信息质量特征的具体确定与会计目标有着紧密的联系.而政府会计信息质量特征内容取决于政府会计信息披露的目标和内容,由于政府会计信息的主要载体是政府预算报告和政府财务报告,政府会计信息质量特征遵循政府预算报告与财务报告应具有的特征,与企业财务信息的主要质量特征的表述趋同.概括地说,政府会计信息应该满足下列主要的质量要求：
第一,真实性.会计信息能否满足信息使用者的要求,都取决于会计信息是否真实.在中国,普遍认为会计信息真实的反面是会计信息不实或失真.所以,只有经过失真度测量（统计分析、审计验证、财务检查）的信息其质量的真实性才能得以保证.
第二,公允性.会计信息公允性要求会计应尽可能地基于客观的数据来计量；会计人员在选择会计方法时应该保持价值中立、不偏不倚,不带主观倾向是非常重要的；在记录和报告经营结果时,应该毫不歪曲地作真实和准确的报告和陈述.这样才能保证信息使用者在利用信息做出决策时提供有效的帮助.
第三,相关性.相关性是指财务报告所提供的会计信息应与投资者、债权人和其他部门或人员所做的投资、信贷和类似的决策有关.相关性的具体标志主要有预测价值、反馈价值和及时性.
第四,可理解性.可理解性是指财务报告所提供的信息对于那些具有合理程度的知识,而且自身又愿意用适当的精力去研究会计信息的人士而言,应当是可以理解的,这是使会计信息有用的前提条件.
二、政府会计信息披露中的供需矛盾分析
政府会计信息的使用者是广泛的,不同的使用者有着不同的会计信息需求,他们需要政府披露不同的会计信息,以做出相应的决策.而当前中国政府会计信息披露体系仍不完善,披露的信息相对单一、不完整,尤其是现行的预算会计体系所披露的政府会计信息不能满足广泛信息使用者的公共受托责任履行情况的信息需求、预测政府能力的信息需求、衡量经济影响的信息需求和加强内部管理的信息等各方面的需求.造成上述供需不均衡矛盾主要有以下几个方面：
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(一)现行预算会计本身的缺陷造成
《财政总预算会计制度》第12条规定,“总预算会计信息,应当符合预算法的要求,适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要”；《行政单位会计制度》第12条规定,“会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求,适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要,有利于单位加强内部财务管理”.上述目标仅强调了满足国家宏观经济管理和各级政府、财政部门、行政单位内部的会计信息需求.
(二)政府财务报告制度不完善
中国目前提供政府财务信息的主要对外报告是政府预算执行情况报告,该报告除了反映年度预算收支情况及结果外,没有提供更多的财务信息,特别是关于政府财务状况的信息. 除此之外,国民经济与社会发展计划执行情况报告以及《政府工作报告》也在某种程度上反映了影响政府财务活动过程及结果的信息,但报告的重点不在于财务状况,因财务信息含量少.政府财务报告内容的分散性是中国现行政府财务报告的主要缺陷之一.因此应构建合理的政府财务报告框架、规范报告内容,从而完善中国的政府财务报告体系.
(三)政府会计信息披露不充分
从信息披露整体模式而言,需要较高的信息披露的透明度.对于政府会计信息透明度,可以借鉴国际货币基金组织提出的财政透明度从两个方面加以理解：一方面是财务信息的公开性,政府应公开披露可靠与及时的会计信息,有助于信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险.政府会计信息应通过相关媒体对外公开披露,使得财务信息需求者可以从不同渠道方便而及时地获取.另一个方面是明晰性,公开披露本身并不必然导致透明,政府所提供的财务信息还必须清晰明确和易于理解.
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政府会计信息应能反映人民共同拥有并委托政府进行管理的所有自己及其来源与使用状况的全貌.但中国目前所提供的信息只是反映其中的一部分,那么就是不全面的,就会影响公众或者立法部门对委托政府所管理的财政资金的效率与效果的评价,从而影响政府会计信息的透明度.
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(四)政府会计监督机制尚不健全
中国现行披露的政府会计信息仅仅要求各级财政机关对财政总预算会计报表进行审核.而这种审核具体包括政策性审查和技术性审查两个方面.其中政策性审查主要是审核各项预算收入和支出是否按国家政策法规和财经法规等规定执行；技术性审查则是针对报表数字关系是否正确、有无技术性差错等情况进行审查.当前对中国财政总预算会计报表的审核主要由上级财政机关和组织各级地方财政机关进行.尽管对政府对外披露的会计信息进行审核,能够保证政府会计信息披露的质量问题,但是这种审核方式仅仅侧重于提高政府会计信息的合法合规性,而忽略了更为重要的客观公允性,不利于会计信息使用者依据信息做出决策.由此看来,建立政府会计信息披露的鉴证机制是维护中国政府财务报告体系正常运作的有力手段.
三、改善中国政府会计信息披露中供需矛盾的措施
针对中国政府会计信息披露中存在的供需矛盾问题,可以考虑从以下几个方面予以针对性的改进：
(一)适时进行预算会计改革
借鉴国外对政府会计改革的成功经验,在时机合适的情况下,中国应进行预算会计改革,建立起以一级政府为中心,以权责发生制为基础,以统一规范的政府会计准则、会计制度和政府财务报告制度为主要内容,能够连续、全面、系统、完整地反映政府收支活动,提供整个一级政府的运营业绩和财务受托责任的会计信息的现代政府会计体系.中国的政府会计体系应将财政总预算会计、行政单位会计以及由财政拨款支持的事业单位会计结合起来共同组成政府会计体系.
此外,政府会计还应包括参与财政总预算的收支运行的国库会计、收入征解会计和基建拨款会计.中国构建的政府会计应该能够核算整个政府的财务状况和收支结果,而不仅仅是预算收支情况,其内容包括政府的资产、负债、净资产、收入、支出、收支余额.政府会计要能提供整个一级政府的运营业绩和财务受托责任的会计信息.
(二)建立规范的政府财务报告制度
政府财务报告是为满足信息使用者需求而编制的以财务信息为主要内容、以财务报表为主要形式、全面系统反映政府财务受托责任的综合报告.政府财务报告是全面反映政府财务状况和披露政府财务信息的主要载体,也是反映政府财务受托责任和财务绩效的主要方式,是信息使用者进行经济和社会决策的依据.
政府财务报告目标是政府财务信息使用者对政府财务报告应该提供哪些财务及相关信息的具体要求,可概括为三个方面：（1）能帮助使用者了解和评价政府预算的执行情况；（2）可以帮助使用者了解和评价政府的财务状况；（3）可以帮助使用者评价政府的服务努力、成本和成就.完善规范的政府财务报告应包括以下内容：（1）管理层的阐述与分析；（2）基本财务报表.包括政府整体财务报表、基金财务报表和财务报表附注.其中,政府整体财务报表包括净资产表和业务活动表、基金财务报表包括政务基金财务报表、权益基金财务报表和受托基金财务报表.各种基金财务报表应由若干张主要报表组成.如政府基金财务报表应包括资产负债表、收入支出和基金余额变动表；权益基金财务报表应包括净资产表和资产负债表、收入费用和基金净资产或基金权益变动表、现金流量表；受托基金财务报表应包括受托净资产表、受托净资产变动表；（3）要求补充的信息.
3.实施强制性的政府会计信息披露制度
执行政府会计信息披露的主要主体是政府,要实现政府会计信息的透明,满足那些获取信息能力和甄别信息能力的要求政府提供信息或履行其知情权的人士的需求,必须采取强制手段,具体可行性的措施有：一是在政府会计准则或其他会计规范中规定政府会计信息披露的强制性条款,以明确的法律条款规范财政信息提供的时间、频率以及公开方式,才能保证政府的会计信息披露行为规范、有效,迫使行政当局把提供高质量的会计信息、实现政府会计透明度作为一项法律义务.当前中国政府总预算会计报告规范主要包括法规、会计准则制度两个方面.其中,《会计法》、《预算法》及其实施细则等属于法规的制约；而《事业单位会计准则》、《财政总预算会计制度》、《行政单位财务制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《关于加强预算外资金管理的决定》等是会计准则制度方面.这两方面为中国政府强制性披露会计信息提供法律法规依据.二是增强政府披露信息的意识.强制性披露会计信息对于促进政府会计行为的有效性、减少因信息不对称而产生的代理问题都有着十分重要的意义.但是某些涉及到国家秘密的事项不在强制披露的范围之列,并不能因为追求财政透明度和保护公众的信息需求而损害国家的利益.
4.完善政府审计鉴证制度
独立审计人员对于政府受托责任履行及其依从预算情况进行客观的评论鉴证,一方面有利于政府财务报告的使用者做出正确的决策,同时解析了政府受托责任的履行情况；另一方面也有利于提高公共财政资金使用效率和效果,督促政府官员尽职尽责、高效廉洁地开展工作,避免贪污腐败案件的发生.
为了保证政府财务报告的可靠性和提高政府财务报告的透明度,必须实施政府财务报告的审计鉴证制度.一是建立政府财务报告审计制度,对外提供财务报告必须经过审计鉴证.二是建立政府审计公开
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参考文献：
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