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【摘 要 】提高政府对注册会计师行业监管的效率,对于我国目前的政府监管工作有重要意义.文章从加强立法和监管体制建设,协调内外关系、构造畅通有效的协作机制,充分发挥注册会计师行业协会自律、减轻政府监管的压力3个方面提出了提高政府对注册会计师行业监管效率的具体措施.
【关 键 词 】政府监管 效率 提高
一、加强立法和监管体制建设,是提高政府监管效率的直接途径
（一）完善注册会计师行业监管立法
虽然从市场基础和成本效益上分析,政府监管能推进我国会计市场的发展,但是政府的不当干预和低效运作也能扼杀会计市场的生机.所以,除了坚持监管权力法定原则,并使其具有可操作性,明确监管体制建立和变更的法律程序之外,完善法律责任、使监管者权力得到有效制约是完善立法的头等大事.
1.明确规定监管机构的监查和处罚程序.许多国家的立法对此都有非常具体的规定,如《英国金融服务和市场法》中,对金融监管机构（FSA）处罚程序的规定是：FSA在做出处罚之前,应当给相对人一份书面的警告通知,列出处罚的理由；收到警告通知的相对人应有机会陈述理由,并有机会接触到FSA据以做出通知的任何证据材料,以及影响FSA决定的其他辅助证据材料,除非获得这些材料会损害公众利益或是不正当的；FSA在采取处罚行动时,必须给相对人关于决定的书面通知,并且列出采取行动的理由；必须告知接到决定的相对人有权上诉至金融服务及市场法院等等.可见,详细又具操作性的法律条款能有效地避免或减少监管过程中的拖沓、程序不透明和裁定不公开.
2.完善会计市场监管的事后救济机制,包括上诉机制和司法审查机制,是对行政相对人的合法权益受到侵犯后采取的补救措施.我国由政府监管部门负责对申请行政复议的案件进行复议,是一例“既当运动员又当裁判员”的典型,而国外立法中专门成立独立的“上诉委员会”或者“会计法院”,受理对监督机构不满而上诉的案件,就值得我们借鉴.另外,我国《注册会计师法》和《证券法》只原则性地规定可以通过“行政诉讼”对监管者的行政违法行为进行司法监督,而对注册会计师监管的司法审查却没做特别规定,只能适用《行政复议法》和《行政诉讼法》.因而,应结合立法中对监管者责任的具体化,增加相关法律中司法审查或行政诉讼的可操作性条款.
（二）加强政府监管机制建设
通过立法增加对监管者权力的制约,只是加强了对政府监管的外部约束；而政府监管效率的提高,还取决于监管机制自身的完善.
1.解决多头管理问题.可以新建由各部门派员参加的专门监管机构,以协调财政部和证监会的监管职能；或者在财政部内部剥离注册会计师监管职能,合并证监会的监管职能,但仍由财政部进行管理.不管采用哪种方式,必须有专门的机构和力量负责除行政复议外的监管工作.该机构在执法能力上须高于中注协――必须具有政府监管部门的检查资格、配备精通行业知识和法律知识的人才,并拥有同职业组织、证券管理机构、法院和社会公众沟通的能力.
2.加强监管制度建设.首先,将竞争机制引入监管人员队伍,改变监管人员的官员任命制,逐步过渡到面向社会的专业人员聘用制,并采用高薪制度保证监管人员独立性；同时,由于会计市场监管是一种社会监督工作,应公开监管人员的教育背景、从业经历、工作业绩等个人资料,以便社会监督.其次,完善监管责任制.包括合理设计内部组织结构,使各部门成为职能性或行动性责任中心；明确各岗位和各种人员工作职责,将完成监管目标的责任落实到个人.再次,按检查和惩处的工作流程设计完整、详细的工作规范,使监管工作的组织和实施有具体程序可依.检查和惩处程序必须向社会公开,同时公布举报,让社会监督政府工作的合规性.
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二、协调内外关系,努力构造畅通有效的协作机制,是提高政府监管效率的重要保障
（一）加强与审计署、证监会的协作关系
积极与审计署、证监会加强工作联系,建立顺畅有效的部、司、处三级沟通机制.对于需要部级领导出面协商解决的重大问题,以定期或不定期召开部际联席会议方式解决,会议讨论内容及结果形成会议纪要；对于日常工作中需要协商解决的问题,则通过司局、处室间的经常性沟通机制协商解决,并可根据需要形成会议纪要.通过建立部、司、处三级沟通机制,落实好以下几方面的问题：明确界定各部门监管和检查的权限,确定各部门监管和检查重点；沟通协调检查计划和检查名单,通报检查情况和检查结果；研究落实部门间的案件移送问题；对有关案件进行联手调查和处理；吸收审计署、证监会的人员参加监督检查局组织的专家论证会.
（二）建立财政部内相关司局的协作机制
与会计司合作,结合会计师事务所和注册会计师报备制度,在现有信息采集系统的基础上探索建立注册会计师行业诚信档案库,跟踪全国会计师事务所和注册会计师的诚信记录,重点掌握其历年接受检查和被处罚的情况.结合实施会计师事务所业务报备制度,建立执业质量分析检索计算机网络系统,实现对会计师事务所的实时监控和分析评价,并据此确定检查的重点对象.
与条法司合作,配合条法司修改行政处罚的有关法律法规.通过调查研究,并在总结相关案件处理经验的基础上,向条法司提供修改有关法律法规的需求及具体建议.
与中注协合作,充分发挥注册会计师行业行政监管与行业自律监管的各自优势,研究划分行业自律和行政处罚的具体界限,加强信息共享和工作协调,共同加强注册会计师执业监管.
与其他业务司局合作,充分利用相关司局业已掌握的企业会计信息,分析会计师事务所和注册会计师可能存在的审计责任,对涉嫌提供虚假审计报告的事务所,列入当年检查名单,并将检查和处罚的事务所名单及时抄送有关业务司局,以便跟踪监控.
三、充分发挥中注协自律管理作用,减轻政府监管压力,是提高政府监管效率的重要手段
在今后行业监管的分工和定位上,财政监督检查机构负责案件的查处工作,注册会计师协会负责行业的日常监督检查工作.这是因为,目前注册会计师协会已将案件的查处职能转交财政监督检查机构,这有利于发挥政府行政监督的威慑作用；对全国6 000多家会计师事务所进行常规性的普查,所需的专业资源是巨大的.而中注协已经建立了以帮助教育和督促提高为目的、以必要的惩戒为补充的行业执业质量检查制度.如果财政部门再对执业机构开展常规性、大规模的检查,势必加剧行业已经面临的政府部门多头监管的局面,并且也会给财政监管工作带来极大压力.
财政部门应对注协的信息系统实行资源共享,不再重复建立相应的制度和系统.因为,中注协已制定实施了会员注册、会员诚信档案、业务报备、会计师事务所信息统计等信息系统,形成了比较全面的行业基础信息、特种信息的收集、整理、发布和管理信息系统.实行资源共享,既减轻财政部门的行政管理负担,也减轻注册会计师和会计师事务所的双重报送负担,从而提高政府对注册会计师行业的监管效率.
财政部应将批准发布审计准则作为一个例行的程序性要求,而不作实质性和技术性的审核.因为,现行《注册会计师法》规定,中注协拟订执业准则、规则,财政部批准发布.目前中注协正着力完善准则制定机制和程序,下设“审计准则委员会”,由财政部门及其他政府相关部门的代表、专家学者和行业会员,共同参与准则制定的审议和决策.如果采取实质性和技术性的审核,一方面专业胜任难度大,另一方面也影响准则的制定效率.
注册会计师行业涉外日常管理事务应交由协会办理.因为,中注协作为国际会计师联合会组织的成员,同时与几十个国家和地区的会计师组织保持有密切的合作和交往关系,对于各国和地区职业会计师组织及国际会计师组织的政策变化,以及各国和地区注册会计师资格的准入水平等,都有深入的了解,对情况的掌握及时全面,反应灵敏.而执业资格互认和考试科目互免的谈判工作,作为市场开放的环节,在行业层面,建议按照国际惯例和对等原则,由中注协与境外会计师组织进行谈判.
在现行行政许可框架下,坚持协会自律管理的取向,充分发挥注册会计师协会的作用.比如,对于法律已经赋予协会的职
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