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摘 要 ：在政府长期以来的双重管理体制之下,社会组织呈现官民二重性特征.十八大以来,政社分开成了社会组织管理体制改革的关键,也成了今后政府对社会组织管理的价值指导.政社分开,不是政社割裂和政社对立,而是政社合作.政社分开的最终目的是社会组织获得充分的管理自主权,在政府引导监督和制度规范内,与政府进行积极沟通联动.政府与社会组织的有效合作,将是十八大以后政府对社会组织管理的趋势所在.
关 键 词 ：双重管理；社会组织；政社分开
在经济高速发展、社会巨大变革的今天,伴随着利益多元和民主进程的加快,人民对于分享经济发展成果和政治参与的诉求不断增强.然而,由于政府制度供给的不足和管理方法的落后,人民利益诉求和信访渠道的不畅致使矛盾频发,各种社会问题凸显.因而,转变政府职能,充分发挥社会组织的作用已成为前沿命题和崭新课题摆在面前.近年来,社会组织快速发展,政府对社会组织管理创新也不断变化.十八大以来,无论从政策上,还是领导人的讲话中,都能看到政府对社会组织管理的重大变化,包括对社会组织的态度、具体管理办法等方面.
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一、社会组织的界定与现状剖析
1.概念界定
2004年9月,党的十六届四中全会决定中要求,“加强和改进对各类社会组织的管理和监督”.2006年,党的十六届六中全会决定中更加明确提出：“健全社会组织,增强服务社会功能.坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范
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2.现状剖析
改革开放以来,我国社会组织数量明显增长.截止2013年一季度,全国依法登记的社会组织50.1076万个,其中社会团体27.2万个、民办非企业单位22.6万个、基金会3076个,与1988年我国社会组织数量4446个相比,大约增长了113倍.此外,还存在大量未登记但以社会组织名义活动的组织和在华活动的境外社会组织.
尽管我国社会组织数量上已经有了较大积累且取得了一定成就,但总体上看,能有效发挥作用的具有较大影响力的社会组织十分有限.康晓光认为,当前我国非政府组织整体发育水平明显进步,但仍较为初级,并呈现不均衡性、弱自主性、弱挑战性等特征.
新中国成立以来,社会组织发展呈现波动性特征,其与政府的互动过程深受政府政策影响和制约.政府长期占据主导地位并限制社会组织发展,强国家-弱社会的社会格局难以改变.政府对社会组织的管理基本采用双重管理的框架.在政府的管制模式下,社会组织缺乏独立性.而这样的管理体制也形成了社会组织法律框架的特征：（1）政府主导；（2）双重管理；（3）行政分割；（4）限制竞争；（5）强制年检.
基于这种双重管理体制,社会组织呈现官民二重性特征.社会组织所掌控的资源有限,动员能力不足.根据萨拉蒙的调查,所有社会组织收入中的34%来自于公共部门,由政府资助.因此,社会组织带有较强的依附性特征,因需求而主动挂靠政府机关,主动放弃独立性和自主性.在政府机构改革中从政府系统中剥离出来或由政府自上而下筹建的组织,往往作为政府附属机构发生作用,官民二重性色彩更为浓烈.
社会组织在中国的发展困境也深深地受到政治文化的影响.我国自古以来虽有互助、结社、民间公益的传统,但长期以来的中央集权政治传统形成了“极强国家、极弱社会”的权力格局,极大地束缚了我国民间社会组织的发展.新中国成立以来,我国政府基本因袭着“全能政府”的角色,不存在西方严格意义上的社会组织.基于这样的政治文化,民众将官办性质浓的社会组织视为第二政府（如妇联）,而对实力弱小的草根组织往往持怀疑态度,甚至不承认或忽略其在公共治理中的地位,因而社会组织难以得到深层次的认同.植根于政治文化的制度安排也不利于社会组织以政治社团的形式参与政府决策.
二、政社分开：十八大以来的政策风向分析
1.十八大报告关于社会组织管理体制的表述
十八大报告指出,“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制.”自十六届四中全会以来,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”一直是社会管理格局的内涵.十八大报告在原来的基础上增加了“法治保障”,而且将“社会管理格局”改为“社会管理体制”,表述更加准确,内涵更加丰富,突出了依法进行社会管理的理念.在此基础上,十八大报告明确指出“要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制.”第一次提出了现代社会组织和现代社会组织体制这两个概念,也是第一次提出了“权责明确、依法自治”的新要求,预示着社会组织发展要走法治化道路,必将推动社会组织领域的立法工作及社会组织内部法人治理结构的完善,提升社会组织治理、发展和服务能力,更好地参与社会管理和公共服务,与政府、市场一道形成多元参与、共同治理的格局.总之,十八大报告将现代社会组织体制纳入中国特色社会主义社会管理体系中来,不仅再次明确了政社分开的社会组织体制,更提出要用法律来予以制度化保障.
2.李克强防艾工作会议上的讲话
2012年11月26日,李克强在北京主持召开国务院防治艾滋病工作委员会第四次全体会议中讲话提出,防治艾滋病必须发挥社会组织的作用.他认为,“用社会的力量办好社会的事情,是推动社会体制改革、加强社会建设的必然要求.尤其是在艾滋病传播途径更隐蔽、更私密等新的情况下,社会组织参与艾滋病防治更具有独特作用.”在肯定社会组织参与社会事务的路径选择上,总理提出,要探索完善有效机制,在资金、技术等方面给社会组织以扶持,研究建立防艾基金,多元出资给予支持.要创新财政投入方式,更多地向社会购买服务,完善对公益性组织的税收减免政策,对参与公益活动多的大学生,在就业方面也要予以支持,这不仅有利于增强防艾力量,也可为整个社会领域的改革积累经验. 李克强在防艾工作会议上的讲话主要突出了以下三点：第一,充分发挥社会组织在公共事务和公益领域中的作用是一种必然选择.第二,在公共事务应对和处理中,政府理应简政放权,探讨公共产品提供的多元路径,社会力量可以办好的事情,政府要加强资金支持和政策指导调动社会力量来加以应对参与.第三,要积极鼓励公益性社会组织的发展,同时引导大学生投身公益领域开辟就业新渠道.他的这番讲话肯定了社会组织自身乃至于和政府积极合作的重要意义.
3.《国务院机构改革和职能转变方案》的相关制度安排
2013年3月14日,第十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》.该方案在有关改革社会组织管理制度方面提出了许多颇有意义的制度安排.
首先,在社会组织管理制度改革方面,方案提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制.逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体.探索一业多会,引入竞争机制.”
其次,在社会组织发展引导方面,方案提出“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织.”这些组织的成立可以直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意.民政部门要依法加强登记审查和监督管理,切实履行责任.
第三,在社会组织的法律保障方面,方案提出“完善相关法律法规,建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,健全社会组织管理制度,推动社会组织完善内部治理结构.”
《方案》中有关社会组织管理方面的制度安排,虽然在社会组织的登记上,并没有完全打破双重管理体制,但已经呈现出了双重管理的松动态势,将有利于公益服务、行业协会类等社会组织的发展.《方案》重在优化政府职能,进一步调整国家与社会关系,为政社分开提供了政策、法律的制度化保障.
三、对政社分开的概念辨析
通过十八大以来的政策风向分析,政社分开成了当前社会组织管理体制改革的关键,也成了今后政府对社会组织管理的价值指导.究竟什么是政社分开?这个关键的概念,有必要对其进行辨析.
其一,政社分开并不是政社割裂,而是为了更好地实现政社沟通.国家与社会之间是难以划出绝对明晰的界限.政府与社会组织之间的完全相互独立也不是我们所追求的.我们所追求的政社分开是指社会组织不成为政府的附庸,而有自己相对独立的自主权,公共产品的提供者和购买者不是同一的,要打破内部市场问题.因此,政社分开,是为了调动社会组织的积极性,来营造政府同社会组织多元互动的生动局面.
其二,政社分开并不是政社对立,而是为了更好地实现政社合作.政社分开是大势所趋,政社关系的重新调整,给予社会组织较多自主权以充分发挥其活力,但必须明确的是,这种政社分离,并不是一种敌对.西方普遍认为“政府是一种必要的恶”,而在中国,政府是国家治理的主体,传统中国文化浸染下的政府扮演着家长的角色,并为人民大众广泛接受.即便从现代意义上来讲,社会组织的生存发展离不开政府资金和政策的支持.因此,对于社会组织而言,政府并不是对立面和敌人,二者应该是一种公共服务的伙伴关系,政社分离是为了更好地合作.
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其三,政社分开主要是指社会组织管理权与政府相分离,政府对社会组织的监督引导仍是必要的.官办社会组织,如中国扶贫基金会,但凡拥有着较为独立的管理、决策权限,其所产生的效益反倒比民办社会组织要好.因此,政社分开,不一定说官办社会组织要与挂靠单位绝对脱钩,而是说在管理权上,主管单位不予干涉,保证其拥有独立的法人治理结构.对于民办社会组织,或者说官方背景较淡的社会组织,政社分开制度框架内所拥有当然的法人治理结构的同时,也并不意味着不受政府的监督引导,也要受到法律规范、问责制度的调节.
因此,政社分开最终目的是社会组织获得充分的管理自主权,在政府引导监督和制度规范内,与政府进行积极沟通联动,参与到公共事务处理应对中去,同政府进行有效合作.这将是十八大以后政府对社会组织管理的趋势所在.
（作者单位：中国人民大学公共管理学院）
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