论我国地方审计体制改革

[关键词]地方政府；审计体制；独立性；改革创新

[摘要]我国国家审计体制诞生于计划体制背景之下，存在明显的缺陷和不足。国家审计体制改革应以中心审计机关改革为先导，地方审计机关跟进但不完全模仿。地方审计体制改革的侧重点为：理顺上下级审计机关的责权关系，完善地方审计机关的领导关系、隶属关系、报告关系和经费关系，构建审计抗干扰机制，增加审计结果的透明度。

一、地方审计体制概述

国家审计体制是审计制度的组织形式，是国家审计机关的设置、地位、隶属关系、职责权限等方面的体系结构和制度的总称。

根据《宪法》规定，我国县和县以上人民政府设立审计机关。由此我国国家审计机关可划分为最高（中心或国家级）审计机关和地方审计机关，前者指国家审计署及其地方部分的派出机构，后者指省、自治区、直辖市、设区的市、自治市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计机关。审计署是国务院的组成部分，受国务院总理领导，具有双重法律地位：一方面作为中心政府部分，接受国务院的领导，执行国务院的行政法规、决定和命令，组织和领导全国审计工作：另一方面，审计署根据自身职责范围和法定管辖事项，以独立行政主体的身份从事审计工作，对政府财政、财务收支进行监视、评价和报告。我国地方审计厅、局是国家审计机关的中层和基层组织，实行双重领导制，即在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主，其行政治理以地方政府领导为主。1994年颁布的《审计法》对《宪法》的原则性规定作了更加具体化的表述，并增加了两项重要：一是规定了“同级审”和“上下审”相结合的审计监视制度，使审计监视的领域更加完整，大大提升了审计工作的权威性：二是规定审计机关的“两个报告”制度，即审计机关向政府提交本级预算执行情况的审计结果报告和受政府委托向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告，使审计监视担负起对政府负责和为人大服务的双重职责。以上是我国国家审计体制的基本架构。

我国国家审计体制具有体现国家意志，属于国家政权结构中立法、司法或行政体系的组成部分，与本国、经济文化相适应，独立行使审计监视权等审计体制的一般特性，同时还具有若干我国国家审计体制自身的特点，主要是：

（一）属于行政型审计模式。与立法型、司法型审计体制相比照，我国国家审计机关属于行政部分，在行政首长的领导下开展工作，并纳进行政组织治理范畴；以行政首长交办的事项为首要任务，寓行政监视于经济监视之中，突出行政权威和行政手段，特别夸大行政处理处罚，以行政权力作为推动审计工作的主要气力，突出正当性、合规性审计目标等等。

（二）审计机关行使处理处罚权。审计机关不仅行使独立的经济监视和行政监视，报告审计结果和审计工作，而且还具有对违反国家规定的财政、财务收支行为采取纠错、矫正、补偿（审计处理）和惩罚（审计处罚）等措施的权力。这与西方各国国家审计存在重要差异，西方诸国国家审计只有检查权和报告权，而没有处理处罚权或者没有直接的处理处罚权，有的国家审计仅有处理处罚建议权或司法移送权，由此审计被誉为“无剑的骑士”；而我国国家审计是“握剑”的，理应具有更大的威慑力和更高的权威性。

（三）审计机关负责人的任免执行与普通行政主座任免程序相同。我国中心审计机关负责人（审计长）由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国人民代表大会闭会期间由人大常务委员会任免。地方审计机关负责人，正职由本级人民政府行政首长提名，本级人大决定任免，副职由本级人民政府任免；地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见；审计机关负责人的任期与同级行政首长相当。而西方诸国大多将审计机关首席主座同法院、检查院院长一并列进特殊任免人选，其任免的程序与普通行政主座不同，其任期也普遍长于其他行政主座，没有特殊理由不能随意罢免，有的甚至是终身制。