中西方政府绩效审计环境比较

「关键词」比较环境审计绩效所谓审计环境，是指能够审计产生、存在和的一切外部因素的总和（石爱中、胡继荣，2002）。审计主体首先要实事求是地熟悉环境、把握环境，并了解它的各种上风和弊端，并据此猜测实施某项审计的可行性和审计过程中可能碰到的各种。尽管西方政府绩效审计的和实践为我国开展政府绩效审计提供了有益的经验及启示，但由于审计机关所处的环境与西方有很大的差异，中国政府绩效审计也必须从中国的国情出发，熟悉的状况、体制和政府治理状况等诸方面因素的上风和不利之处，才能使审计能与外部环境协调地运行，从而保证良性发展。一、需求需求促生供给。所以，社会需求是开展政府绩效审计的第一个因素，西方国家政府绩效审计的发展历程也证实了这一点，西方发达国家的立法机构及社会公众持续企盼绩效审计对政府治理产生影响的社会张力，是政府绩效审计产生和发展的原动力，并且这种原动力的客观性较强，有一种不可遏制的势头。中国的绩效审计，是在原有传统审计的基础上对审计领域的拓展。从根源上来说，是审计机关自身为适应社会发展的潮流而作出的调整。从开始这种调整到激发出广泛的社会需求尚需时日。就审计机关外部来说，在短期内，信息不对称的限制使得上至立法机关，下至普通的社会公众，都不可能向审计机关提出项目建议；作为被审计单位的政府部分对审计的偏见和自身治理中狭隘部分意识使得治理当局也不可能主动邀请审计机关实施审计。就审计机关内部来说，回应社会需求的能力也有一个逐步进步的过程。所以，中国的政府绩效审计的原动力比较弱，更需要结合中国的国情来开展审计从而激发社会需求，而不能全盘照搬西方的经验。二、经济制度经济基础决定上层建筑。因此，一个国家的社会经济条件如何，处于何种发展阶段上，是一国审计必须考虑的基本因素。尽管目前中国与以美国为代表的西方国家均实行的是市场经济制度，但市场经济的发展程度却大不相同。西方发达国家已是成熟的市场经济社会，国家财力雄厚，不仅政府和在经济运行中所扮演的角色明确，而且各方面对业绩和效率都很重视。以中美两国比较为例，20世纪70-80年代美国的绩效审计全面兴起时，恰逢该国进进以市场化为特征的政府改革浪潮，中国大体上在同一时间进进市场化的探索并在这一时期建立起政府审计制度。尽管两国的政府审计都是以市场化为背景的，但市场化的具体含义却有质的不同。美国的市场化取向，实际上是在市场经济已经发育很成熟的条件下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制往配置资源，并且在公共服务的供给领域引进市场机制，力图创建一个“少花钱多办事的政府”。这种市场化取向是一个“从自由市场到政府干预，再从政府干预回回自由市场的否定之否定过程”（陈振明，2003），在绩效审计中一直夸大对经济性和效任性的关注。而中国的市场化取向实际上是指由计划经济走向市场经济，终极建立起市场经济体制。中国目前处于市场经济体制的建立和完善阶段，不仅有庞大的政府机构，而且有大量的各级政府及政府部分或机构所治理的事业单位和国有企业；不仅存在比较发达的东部沿海地区，也存在很不发达的西部地区；各种治理方式还不能很好地适应市场经济的要求，计划经济体制的传统影响还将在很长的一段时间内存在。中美两个国家市场化程度不同，市场经济的发展阶段不一样，两国绩效审计的审计尤其是审计重点就不可能完全一样。三、政治体制政治体制是影响政府审计行为的最为重要的政治因素不同的政治体制产生了不同的公共权力题目。在西方国家，“政党分肥制”所带来的党派的争斗、特殊利益团体的游说，都可以借助“***方式”操纵公共政策，立法监视（包括审计监视）、司法审查也可以有效地约束行政权力的运行，终极导致“***过剩”，需要其他的改革措施来疏缓，所以先后加进了“新公共治理运动”潮流中，政府审计也随之由正当性审计向绩效审计过渡。但是，我们应当看到，西方国家的政治家或立法者在决策过程中是以“经济人”的面目出现的———即追求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以，政治家的行为是为了在选举中获得更多的选票或更高的支持率。一方面，为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。在项目拨款预算中，也往往支持最大预算方案，以更多的资金往返报支持他们的选民，但对于实施某项政策或项目的结果，则考虑相对滞后甚至不加考虑。另一方面，政治家为赢得选票，往往采取不惜增加决策本钱的方式解决题目，以缓解自身的决策压力（如全民公决）甚至拖延不办或是交由下届政府解决。因此，在西方国家，固然绩效审计是政府审计的主流，但审计机关从未获得当选者对决策进行审计监视的授权，而审计机构也地以为决策是立法者的责任，审计机构只能对执行机构的治理行为进行监视。目前，中国正处于建立和完善并强化有中国特色的社会主义的***政治的过程中，需要考虑的是如何增强下对上、外对内、民对党的权力制约，探索的是约束公共治理权力的新路子。所以，党的十六大提出从“加强对权力的制约和监视”的高度，“从决策和执行等环节加强对权力的监视”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监视，加强对人财物治理和使用的监视”，并明确提出要“发挥……审计等职能部分的作用”。假如说市场经济环境为中国政府绩效审计的产生提供了客观必然性，那么建设***政治的客观需求则使得绩效审计的存在成为现实可能。所以，在中国，审计也是加强***建设的手段之一。正由于如此，我们不能全盘照搬照抄西方的经验，如美国等西方国家的立法主导型的绩效审计，而是要努力探索适合中国国情的绩效审计的路子。