强化国家审计在宏观经济治理中作用的对策

[摘要]本文就新形势下国家审计如何更好地适应、的需要，进一步发挥其在宏观经济治理中的作用，分别从健全审计监视机制、完善审计监视职责、创新审计工作思路等不同角度提出了一些对策。一、我国国家审计在宏观经济治理中的作用尚显不足自1982年我国恢复建立国家审计制度20多年来，各级国家审计机关认真履行《宪法》赋予的神圣使命，不断开拓进取，审计工作积累了很多宝贵经验，初步形成了具有特色的审计监视制度。审计监视在维护国家财政经济秩序、进步财政资金使用效益、保障国民经济健康发展等方面发挥着重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和经济领域各项改革的不断深化，各种经济关系和经济利益格式发生了很大的变化，各种新的矛盾和不断出现，国家审计工作也随之暴露出一些与经济发展不相适应的题目。主要表现在：（1）审计独立性不强。这种监视模式没有反映政府在财政上受托于国家权力机关、终极受托于人民的财政关系，不能真正体现国家审计“政府花钱，人民监视”的本质要求[1].缺乏外部监视的强制性效力和政府行为的公然透明。各级人大和上级政府难以及时、正确、完整地把握本级政府的经济活动，不利于实施有效监视。（2）审计范围受到一定限制。按照国际惯例，凡是使用财政资金的或者拥有国有资产的，都应当纳进审计监视范围，但现阶段我国国家审计还没有完全肩负起全面审查国家财政收支和评价公共资金使用效能的责任。（3）审计不够全面、深进。我国20多年来的审计工作固然取得了很大成绩，但在审计内容上还局限于财政财务收支审计的传统审计领域，审计目标上基本没有超出检查财政财务收支真实正当的范畴。近几年来，审计工作固然涉及到一些绩效方面的题目，但尚未把绩效审计作为一项独立的审计类型进行全面实践。（4）审计形式单一，审计效应存在滞后性。我国的国家审计基本上还限于事后审计，事前审计和事中审计不够。对经济活动监视，必须在经济活动的各个环节都要加强制约与监视。特别是决策环节，假如决策失误，仅仅靠事后审计不能挽回损失。（5）审计效果不明显，审计成果利用程度不高。我国审计查处题目的纠正率不高，审计执行难的现象比较普遍，审计成果利用程度还偏低。（6）审计职员宏观意识不强。缺乏从宏观上和制度上提出审计建议，还没有发挥出审计服务宏观经济的作用。二、进一步发挥国家审计在宏观经济治理中作用的对策（一）健全审计监视机制，解决国家审计不适应宏观经济治理要求的矛盾1.改革审计治理体制，强化国家审计的独立性。独立性是有效、公正监视的条件条件，审计的灵魂是独立性。国家审计机关对政府缺乏独立性，就难以对宏观经济治理进行独立公正的评价，这是审计中不争的道理[2].笔者以为，我国现阶段审计体制改革比较理想而又现实的做法是：（1）国家审计机关仍保存在政府序列，但同时向本级人大负责并直接报告工作。（2）进步审计机关的行政级别，其级别和干部治理可以参照法院、***的模式。（3）在各级人大设立审计工作委员会，或将目前的预算工作委员会更名为预算与审计工作委员会，负责预算审查和日常审计事务治理，中心和地方各级审计机关在向政府报告工作的同时直接向同级人大及其常委会作审计工作报告。这样既可满足国家审计为国家权力机关加强政府预算监视服务的需要，适应了社会主义***政治发展的要求，有利于克服现有审计体制的弊端，保证审计监视的独立性和覆盖面，同时审计机关保存在政府内部，可继续为政府服务，保持现行国家审计在政府经济监管中的上风和作用。此外，这种改革没有对现行审计机关做大的机构变动和职能调整，也不需要国家进行较大的人、财、物投进，改革本钱较小[3]，而且是在我国现行宪法框架内的微调，暂不需要修改宪法。2.修改相关的法规，明确审计监视在宏观经济治理中的法律地位。我国《审计法》出台于1994年，虽经2006年初修订，但由于不能突破宪法框架，仍有很多不完善的地方。《预算法》、《审计法》等法律法规固然对在国家预算治理中实行审计监视作出了规定，但对于审计监视在国家预算治理中的地位、作用和职责等规定，仍然不是十分明确，预算法律还没有把审计监视真正纳进到国家预算治理体系中[4].而国家审计与政府金融监管部分之间存在着交叉重复、监管资源效益低下、“监管误区”和“监管盲区”同时并存等题目。从长远来看，我国金融审计目标应该是促进政府金融治理机构充分有效地行使权力以有效防范金融风险，保证国家的金融安全。据此，《审计法》、《中国人民银行法》、《贸易银行法》《证券法》和《保险法》等法律法规，应明确规定审计机关开展金融治理绩效审计的职责、权限。因此，需要逐步修改完善相关法律法规，条件成熟时再对《宪法》相关内容进行必要修改，进一步明确国家审计在国家宏观经济治理中的地位和作用。3.加强国家审计与其他权力监视主体间的协调配合，建立健全宏观经济监视体系。国家审计作为***与法治的工具，必须与其他权力监视主体建立、规范的协调机制和法定的联系程序，使审计效益通过权力监视与制约机制的高效运作达到最大化。目前，与国家审计关系最密切的权力监视主体主要有四个方面：一是政府最高首长的领导监视，二是人大常委会对政府预算执行情况的监视，三是纪检、监察、组织、人事、国资委等部分对党政及国有领导干部的监视，四是新闻媒体和纳税人对政府行政绩效的监视。从实践情况看，国家审计与各权力监视主体间的联系机制虽已经建立，但又亟须随着情况的发展变化不断完善，特别需要制度化、程序化、法制化。此外，在国家整个经济监视体系中，除了审计监视以外，还有财政监视、税务监视、金融监视、工商行政监视、物价监视、海关监视、统计监视等。审计机关可以通过对财政、金融、税务、海关、工商行政治理等专业经济监视部分的再监视，克服各专业经济监视一方面不够独立超脱而另一方面又相互掣肘的负面，促使这些部分正确运用自身的监视权力，从而形成不同层次、不同角度的经济监视网络。（二）完善审计监视职责，充分发挥国家审计在宏观经济治理中的职能作用1.深化财政审计，规范政府预算治理行为。多年的审计实践表明，审计机关通过开展本级预算执行审计和下级决算审计，查处了大量的预算执行中违法违规题目，在促进预算执行的正当性、保障预算执行结果反映的真实性方面发挥了重要作用。但是，目前这种审计还没有成为国家预算治理的一个必要环节。假如某一个预算单位的预算执行没有经过审计机关的审计，并不会影响其下一年度的预算，也不会影响财政部分编制决算和人大批准决算。而且目前的预算执行审计和决算审计是分开进行的，将预算执行审计与决算审计分开进行，不仅预算执行审计和决算审计都是不完整的，还分散了审计资源，影响了审计效果[5].当前，深化财政审计需要做到：（1）牢牢捉住公共财政这条主线，关注和财政支出的投向，关注财政资金分配的公平、效益，细化部分预算，规范公共财政制度的建立和完善。（2）突出整体性、宏观性、效益性和建设性，要从总体上把握预算执行情况，关注全局性题目，进一步提升财政审计的层次和水平。（3）积极探索财政审计的组织形式和，把各种类型的审计有效地结合起来，发挥审计的整体上风。因此，必须在实行部分决算审签的基础上，将预算执行审计与决算审计相结合，构筑完整的预算审计监视体系。2.强化金融资产质量审计，高度关注金融运行风险。金融是经济社会的核心。金融乱则天下乱，无论是亚洲金融风暴还是南美金融危机，都已经非常清楚地了我们，金融安全是保证经济安全和社会安全的第一道防火墙。国家审计机关必须关注金融安全。由于金融监管体制的改革，对金融机构的日常监视主要依靠监管机构来进行。审计机关对金融机构的审计监视将突出以下几个重点：一是检查金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大金融活动的专项审计或调查。二要关注金融资产质量和风险。金融资产质量是金融企业生存发展的基石，也是金融市场繁荣昌盛的根本，没有良好的资产质量，风险就会很大。审计机关要对金融机构的资产质量进行相对正确的把握。同时要关注金融领域的经济犯罪案件，注重发现大案要案线索，果断打击金融领域的违法犯罪行为，为国家宏观调控创造良好的金融环境。三是对监管机构的绩效进行监视评价，关注建立安全、高效、稳健的金融运行机制，促进金融监管机构依法履行职责。3.完善投资审计，进步政府投资治理水平和投资效益。政府投资对于国民增长有着巨大的推动作用。近几年来，国家对于水利、、电力、城市基础设施等公共领域的固定资产投资规模日益扩大，但审计机关的审计覆盖面却不够广，力度也不够大，能够进行审计的投资项目占项目总数的比重、经审计的投资金额占投资项目的比重还相当低[6].为了充分发挥政府投资的调控职能作用，进步政府投资的使用效益，必须高度重视和加强对投资项目的审计监视。投资审计应做到建设资金审计与建设项目审计相结合，审计的对象既包括项目建设单位，也应包括设计、施工、勘察、监理、供货等与建设项目直接有关的单位。在审计形式上，要把事前审计、事中审计和事后审计有机结合起来，注重对建设项目全过程的监视，促进建设项目治理水平和资金使用效益的进步，促进投资治理政策法规和运行机制的不断完善，推进投融资体制改革的不断深化。在审计的上，除审查的账目、凭证、财务文件外，还包括对工程的立项、可行性、资金预算、项目效益评估、执行情况、决策人行为正当性、工程招投标程序正当性、投资资金的拨付等进行全面系统检查评估。当前还应突出对工程建设、土地出让等建设领域贸易贿赂行为的查处力度，针对发现的认真原因、挖掘根源、查找漏洞、健全相关制度，从源头上防范不正当交易行为的发生，规范建设市场秩序，维护公平竞争的市场环境。4.改进企业审计，完善国有资产监视治理体系。随着政企职责分开和企业制度的建立，国家直接参与对企业的治理将逐步由直接治理向间接治理过渡。作为国家审计对国有企业的监视，必须在内容和方式上进行调整。对企业的监视，将不是全面的审计，而主要是围绕一定时期的工作重点，开展专项审计和专项调查。企业审计的重点应是审查国有资产的安全完整和各种重大经营决策的性、合规性、***性和效益性，防止决策失误等造成国有资产的严重损失，促进经济增长方式的转变和国有资产的保值增值。通过企业专项审计和专项调查，一方面可以提出公道化的建议，帮助企业健全自我约束机制，改善经营治理，促进增产节约，增收节支，进步微观经济效益；另一方面，审计机关通过对微观经济单位经营治理方面的题目进行加工整理、综合分析，向各级政府和有关部分提出意见和建议，促进宏观经济效益的进步。在新的国有资产监视和治理体制下，企业审计监视的基本格式应是以监视国有资产监视治理委员会的绩效为龙头，以经济责任审计为中心，以专项审计和审计调查为主要方式，以抽查审计组织质量为补充，向各级人大和政府报告工作，并向社会公告审计结果。5.加强专项资金审计，促进***社会建设。审计机关要在履行国家赋予的经济监视职责过程中，通过开展资金、卫生资金、文化资金、社保资金、“三农”资金、资源和环保等方面的审计，关注民生民权，关注效率和公平，关注生态资源环境等经济和社会中种种不协调的题目，揭露和查处各种违法***、损失浪费、损害群众亲身利益的题目，切实加强对公共权力的监视与制约，维护广大群众和弱势群体的利益，维护社会公平正义，促进***与法制进程，促进经济、人口、资源、环境的协调发展，为实现安定有序、***健康的社会环境提供有力支持。近几年，党中心、国务院以科学发展观统领经济社会发展，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策，不断加大对“三农”的投进，扩至公共财政覆盖的范围，推进了建设社会主义新农村的***。在新农村建设过程中，国家投进的资金是否及时、足额到位，资金使用效益如何，各项政策措施是否得到有效落实，包括相关政策的制定是否健全完善等等，都是审计应当关注的重要方面。通过这些审计监视，规范新农村建设资金的治理和使用，及时反映新农村建设中的焦点、难点题目，提出改进建议，为有关部分制定农业宏观经济政策提供依据。（三）创新审计工作思路，全面进步国家审计服务于宏观经济治理的水平1.积极开展效益审计，考察政府绩效和责任。效益审计是评价政府工作的有效途径，是国家审计自身发展的必然趋势，也是经济和社会发展的一个必然要求。市场经济的发展不仅要求实现市场机制效益的最大化，而且要求充分发挥财政资金的最大效益。惟其如此，才能真正促进国民经济迅速、健康发展，才能遏制或者杜尽政府公职职员浪费公共资金、破坏市场的行为。效益审计关注政府绩效的实质，就是关注政府责任的履行情况，关注审计整改情况，关注审计后的责任追究情况，推进责任政府、法治政府的建立。近年来，我国审计机关在一些专项资金审计中，如退耕还林审计、移民迁建资金审计、政府采购审计、机场建设审计等，在关注专项资金的真实、正当性外，同时也对资金的使用效益和效果进行了审查和评价，揭露出一些损失浪费的突出题目，引起了中心、国务院的重视，社会各界也比较关注。今后，公共财政资金的使用效益将是审计应该关注的重点。2.搞好与宏观治理有关的专项审计调查，评估宏观经济政策。这里的专项审计调查主要是针对宏观治理中存在的突出题目，在一定范围内展开调查，侧重于加强分析，提出审计建议。这类专项审计调查具有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点，更有利于发挥审计监视的建设性功能。实践证实，根据形势发展的客观需要，积极开展专项审计调查，是审计机关服务于政府宏观调控的有效形式。从今后发展来看，我们应该更多地采用专项审计调查的方式，有针对性地进行审计跟踪调查，加强宏观经济政策的研究，从宏观的角度提出经济政策执行情况的建设性意见。例如，2001年审计署开展的关于工商银行等四大国有贸易银行不良资产剥离情况审计调查，与当时改革的热门紧密相关，具有很高的政策价值。2002年3月，针对河北省某县拖欠教师工资的题目，审计署某特派办对该县近三年的财政决算开展了审计调查，揭示了拖欠教师工资题目深层次的原因，专题报告经审计署上报国务院后，得到有关领导的高度重视。国务院专门出台了关于全国实行由县级财政同一发放教师工资的改革措施，从根本上解决拖欠教师工资这一积重难返的题目，审计调查结果和建议直接为宏观决策提供了重要。3.加大审计结果公告力度，促进审计成果转化利用。审计结果公然是一个双向的信息传播和沟通机制，传播的本质就是传播者与传播对象之间的一个相互交流、沟通和的双向过程。沟通的价值是在传播者和受众的相互作用中实现的。实行审计结果公告制度是国际上的通行做法，有步骤地推行审计公告制度，既有利于公众对审计机关的监视，更有利于公众对各种***行为、滥用权力行为的监视[7].审计机关负责对国家财政、金融、能源、交通、基础设施和环境保护、社会保障等国家重要领域和行业的经济监视，而这些领域的审计信息无论对于立法机构、政府部分、消费者，还是国内外的投资者、债权人分析经济环境及发展状况都起着非常重要的作用。审计机关必须充分考虑各权力监视主体和社会公众的需要，注重审计信息的加工提炼，提供多种形式的、高效适用的审计信息产品，努力提升审计成果的利用层次，更好地发挥审计服务于宏观经济治理的作用。4.加强审计队伍建设，增强审计职员综合素质和宏观意识。为适应宏观经济治理的需要，审计机关必须建立一支知识全面、结构公道的审计人才队伍。随着审计外部环境的变化和审计事业的发展，对审计职员的综合素质要求也将越来越高，它不仅要求审计职员具备良好的审计专业技能，还应该是具有丰富的经济学、法学、管、环境学、心理学等方面知识的复合型人才。而从进一步发挥审计在宏观经济治理中的作用这个角度出发，审计职员还必须具备宏观思维的能力，能够结合审计工作为决策部分提供高质量的信息和建议。当前，审计机关迫切需要针对不同职级、岗位和知识结构的职员，实施分层次、多形式的教育培训。审计职员的培训应做好“三管齐下”，即专业知识、审计技能培训和岗位锻炼兼顾，积极探索实施审计干部到财政、金融、发展计划、经济贸易等综合部分和大型企事业单位交流任职制度，以拓宽审计职员的视野和知识面，增强审计干部的宏观思维和大局意识。