美国环境审计的的几点启示

近年来，世界上许多国家在环境保护和治理的工作中，重视审计独立监督、评价职能的参与，尤其是国家审计职能参与环境保护和治理的工作。许多国家已制定了相关的环境审计的法律、法规和审计规范，建立了相应的环境审计部门，培养了许多专职环境审计人员。我国从20世纪80年代中期开始环境审计的试点，到目前为止，仍然处于起步阶段，涉及的领域还基本处在对环保资金的审计评价上，与西方发达国家相比仍有相当大的差距。最近，我有幸参加了审计署组织的赴美外资环境项目管理与审计培训班，进行了21天的考察学习，从美国环境审计中得到不少有益的启示。一、应尽快制定环境审计指南、完善环境审计依据美国实施审计的依据是联邦政府审计总署的黄皮书即《国家标准》。《国家标准》为审计工作制定了详实的细则，譬如审计计划、审计报告等都有要求，美国无论那个层面进行审计都要严格遵照执行的。尽管我国现已颁布了6部环境保护法律，13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，基本形成了审计及环境法律法规监督体系，但缺乏具体实施的指导，也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。环境审计依据既是环境保护和环境管理的重要手段，又是审计组织开展环境审计的前提，由于缺乏相关的审计依据或评价标准，审计人员在对环境效益进行评价时有难度，审计风险较大。如对环保资金的界限欠缺具体规定，影响环保资产、负债、成本的核算；有些环保的效果和成本难于计量，目前按照推算产生的数据很难作为审计依据；有些环保事项为非货币计量，其成果或损失在会计信息中披露存在缺陷。为此，一是要建立可操作的环境审计工作细则，避免环境审计的片面性和局限性，使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化。二是应尽快建立相应机构，研究和制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系，为环境审计建立基础，促进环境审计工作的深入发展。三是要严格环境标准管理制度。一方面要积极借鉴国际环境标准，进一步制定和完善相关的环境标准，另一方面，要合理制定环境标准实施计划，充分运用环境监测手段，监督检查环境标准的执行。二、绩效审计是环境审计的发展趋势在美国，绩效审计在政府审计业务中已经达到近80％，环境审计也不例外。绩效审计主要涉及到项目和管理活动，审计目标是项目及管理活动的经济性、效率性和效果性。在我国目前还没有开展全面的环境效益审计，涉及的领域较少。近几年开展的环境审计项目一般都是以环境保护专项资金为审计主线，以财务审计为基础，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对履行国际公约和政府环境政策审计监督等内容，基本上处于空白。环境审计限于事后审计的消极防范，与整合和重新配置有限的环境资源，调整经济结构，提高经济运行质量以提供决策依据的目标相差甚远。为此，我国应借鉴美国环境审计在绩效方面积累的经验，围绕人大、政府关心的热点、难点和社会关注的问题，通过对被审计单位项目管理活动的绩效审计，为完善国家宏观经济管理发挥审计监督作用。三、重视审计人才的引进和培养美国环境审计人员是向全社会招聘，涉及多个学科和专业，有的是来自多个行业的技术人员。不仅体现了较强的专业性而且还考虑到未来审计发展方向的要求来选配审计人才。每位审计人员每年必须接受一定时间的业务培训，不断提升审计人员的宏观意识和综合分析的能力，以具有开展对绩效审计的能力。而我国还缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍。环境审计需要涉及环境经济学、环境法学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的知识，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。目前现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业，也未全面涉及过环境审计，而环境审计的专业性、技术性很强，不同于一般的财务收支审计和经济效益审计，缺乏专业环境审计人员是当前环境审计亟需解决的问题。针对我国环境审计的现实，必须加强现有审计人员培训力度，引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。同时要及时总结环境审计的经验，逐步建立起环境审计的理论框架、作业规则与报告标准，使环境审计工作逐步规范化、制度化，为环境审计打好理论基础。