审计机关组长负责制的实践与反思

《中华人民共和国国家审计基本准则》第十七条规定：“审计机关根据年度审计项目计划确定的审计事项，选派审计人员组成审计组，并指定审计组组长。审计组实行审计组组长或主审负责制。”审计组是审计机关开展审计项目的基本组织，对审计项目实行审计组长或主审负责制是审计机关一项基本的审计作业制度。我国审计机关二十年的历程证明，这一制度贴近审计实际，较为，是依法行政、依法治审的客观需要；是从严治理审计队伍的重要手段；是有效利用审计资源、降低审计成本、提高项目审计质量、防范审计风险的根本措施。但是，这一制度在审计实践中出现了一定的偏差，有碍于审计工作的开展。一、现行审计机关组长负责制实施现状及其效果我国审计机关自成立以来，对审计项目基本上是实行审计组长负责制，即审计组长或主审负责制。这一制度的运行可以概括为：由审计机关报请本级人民政府批准下达年度审计项目计划，由部门负责人组织审计组实施，并指定人员担任审计组长或主审。组长或主审的工作包括从最初的项目审前调查到项目终结后审计案卷的归档。一般情况下，审计组只设组长，不设主审。但当审计项目较大、较复杂时，或者审计项目较重要，需要有关领导人任组长，而该领导人并不亲自参与现场审计时，审计组则又设组长又设主审。主审在审计组中存在的形式有三种：一是对于一些资金量大、下属单位多的审计项目，设若干主审，具体负责某一方面的工作。这样审计组出现了一个组长多个主审并存的局面。二是由审计机关有关负责人或部门负责人“挂名”任审计组长，但不参加审计组的现场审计，设一名主审负责审计组的全面工作，但审计业务工作主审必须“听命”于负责人。三是在审计组内指定专人收集、整理审计资料，起草审计报告，名为主审。从某种意义上讲，这一制度无论组长或主审在审计组中以哪种形式存在，其在审计项目中的地位都没有摆正，项目审计权完全由部门负责人执行。组长或主审在审计项目中扮演的角色大多数成了“资料员”、“写作员”、“档案员”，只能按照部门负责人的意志“照瓢画葫芦”，没有主观能动性，日常工作时间大量用在审计资料整理上，无法加强对业务知识和政策法规的和掌握。审计人员大都对担任组长或主审产生畏难情绪，任务式完成审计项目，极大地了审计效果。具体来说，这一制度有两个明显的缺憾：（—）组长或主审职权不明，权责不对等，影响了审计质量。现行组长或主审负责制最大的缺憾就是组长或主审在审计项目上担当的职权不明，权责不对等。组长或主审在行政上隶属部门负责人，由于没有规章明确规定组长或主审在审计项目上的职权，审计项目实际上通常由部门负责人负责，组长或主审则有名无实，有责无权。由于权责不对等，对审计项目的熟悉程度不同，组长或主审与部门负责人在审计项目中不可避免地出现矛盾和分歧，对审计项目的实施产生负面效果。体现为审计资源没有整合力，审计范围广度不够，审计没有深度，审计重点难以突出，严重地影响了审计质量。（二）组长或主审履行责任难定，影响了审计力度。在现行制度运作下，组长或主审不仅职权不明确，而且对审计项目到底应承担多大的审计风险责任也难以确定。这是因为，审计组作为审计机关派出工作机构，不具备法人资格，无能力承担行政和法律上的权利和义务，况且组长或主审在审计组中的职能也无法正常发挥，这些因素导致项目审计风险责任范围无法确定。组长或主审由于对自己应履行的责任不明确，对审计证据的取舍一般不发表而且也难以发表意见，对审计证据的取舍通常由部门负责人决定。最后上报审计机关的审计证据是经过部门筛选后的结果，属于审计“产成品”。因此，对审计项目存在的在反映披露上不全面，给审计机关最终处理带来困难，影响了审计力度。二、改进现行审计机关组长负责制的构想及其具体措施