非法行为披上“正当”外衣——某镇财政财务违规行为的表现形式及

2004年下半年，浙江省龙泉市审计局对本市某镇原镇长（后改任书记）任期责任进行了审计，审计表露了大量的财政财务非法行为被正当化的伎俩，引起了各级党委和政府的高度重视。该项目被浙江省审计厅评为优秀项目，现就该镇财政财务违规行为的表现形式、产生的原因等进行剖析：一、财政财务违规行为的表现形式该镇为了逃避有关部分的监视，以各种“造假手段”，制造了一项又一项财政收支违规行为“正当化”的伎俩。㈠逃避政府采购，违规购置小汽车。按有关规定，乡（镇）添置小汽车必须经过纪委审批，按规定的金额和排气量，经政府采购后购进，但该镇为了逃避监视，在违规购置小汽车上的一些做法出乎审计职员意料。该镇原有一辆桑塔纳小车，为再购进一辆更好的“小汽车”，于2002年6月和7月，该镇原镇长（被审计对象）分两次向座落于该镇境内的某水电开发有限公司“借出”现金25万元，某水电开发有限公司以“预支账款—××镇政府”挂账。2002年7月11日，该镇原镇长一行到杭州以某水电开发有限公司名义购买红旗轿车一辆，价款21.83万元，小车一直由该镇使用，至2003年7月该小轿车过户给该镇政府。2002年10月，某水电开发有限公司将该借款25万元从“预支账款”转进水电开发工程本钱，作为上交该镇水电开发“政策处理经费”列账，使该镇本应作为财政收进的“政策处理经费”的收支游离账外，也使违规购买小汽车的事实“沉没”在账外收支当中。㈡逃避外部监视，掩盖招待费支出。对行政事业单位和乡镇政府的招待费开支，国家财政部和龙泉市均有严格规定，但该镇为了“节省”招待费开支，仅在财务上做起了手脚，2002年至2003年该镇实际开支招待费48.49万元，但财务账上只反映23.66万元，只占实际招待费开支48.80%，也就是说52%的招待费是被账“吃掉”了，其中：在食堂经费中列支10.83万元，在其他科目中列支11.40万元，以修理费、办公费等名义套出现金用于“慰问支出”2.6万余元。该镇采取各种手法掩盖招待费开支，造成“廉政”假象和会计信息失真，党委政府考核任用干部，其危害性是很大的。㈢内控制度虚设，小汽车用度失控。该镇2002年7月购进的新型红旗小车，至2004年7月行驶96349km，耗油达18051升，每百公里油耗18.74升（经审计实地测试，该车每百公里最高油耗为14.70升）；该小车2年耗用轮胎25套，每套轮胎行驶寿命为3800余公里，而正常单位的小车轮胎行驶寿命为40000公里左右，也就是说该镇的汽车轮胎行驶寿命比正常单位的轮胎行驶寿命短10倍以上。上述情况已引起龙泉市纪委和丽水市纪委、审计局的重视，丽水市审计局和龙泉市纪委已参与调查。㈣以提供票据为手段，为单位谋取不正当收进。按现行规定，乡镇政府无权对林业违法行为进行处理处罚，也无权收取林业规费，但该镇为了谋取不正当收进，采用向镇林业工作站提供《浙江省行政事业性收费同一票据》，林业工作站凭镇政府提供的票据收取林业规费和林政罚款，仅2002年就收取达37.79万元，其中镇政府分得利益21.79万元，林业工作站分得利益16万元。以上做法既扰乱了正常的执收执罚秩序，又截留了应当上交市级财政的收进。㈤以虚报事由取得、然后挪用专项资金。2002年至2003年，该镇政府以虚假或扩大的事由向上级财政或有关职能部分争取各项专项资金91.46万元，2003年底，专项资金结余35.84万元，占收进数的39.19%，而银行专项存款基本没有，事实上结余的专项资金已被挪用。另外，该镇还存在国有资产处置不规范、内部控制制度执行不到位，违规发放手机补贴款等。该镇以上财政财务造假、违规行为严重违反了国家的财经法规，且具有很深的隐蔽性，其危害性是比较大的，因此引起了各级党委和政府及上级审计机关的重视。二、审计查处违规行为的主要手段审计手段是达到审计目标的桥梁，正确运用审计手段能使审计取得“事半功倍”的效果。㈠加强审前调查。审前调查不留于形式，不走过场：一是认真制订了审前调查方案，经审计组讨论，凡是以为需要了解的相关情况均列进审前调查；二是认真走访纪委、监察、组织部分以及市委、市政府的信访局和人大、政协机关的群众来访接待室，仔细了解相关部分对被审计对象的考察、考核情况，了解被审计单位及各界对被审计者的反映情况，使审计组把握财务账上找不到的情况；三是到被审计单位现场调查，了解被审计单位的经费来源、使用情况；内部控制制度的建立和执行情况；岗位设置及职能分工情况，同时走访相关职员和深进有关和，了解被审计者个人的工作作风、个人廉洁自律等情况。认真细致的审前调查，使审计组做到胸有成竹，有的放矢，这是审计取得成效的重要基础。㈡公然审计政务。公然是客观公正的条件，龙泉市审计局对该项目的审计做到阳光下操纵。一是进行审前公告，将审计的时间、地点、方式、目标、内容和审计组成员名单，与审计职员联系的电话，以及审计职员应遵守的审计纪律等，在被审计单位政务公然栏内进行公然，做到审计在监视别人的同时也接受监视；二是分层次以不同方式召开座谈会，审计进点时召开进点会，先容审计职员情况的同时听取被审计者情况报告；审计中以不同形式召开被审计单位班子座谈会、财务职员座谈会、相关部分以及所属机构负责人座谈会等，就被审计者《情况报告》陈述的内容广泛听取有关职员意见，以座谈会的形式验证被审计者的“言行”是否一致，以保证《经济责任审计结果报告》的质量；三是耐心接待群众来访，对群众来访在做好接待、保密外，认真做好笔录和来件的阅读与登记，对涉及的内容进行认真调查核实，做到对被审计者和来访群众负责，同时扩大审计成果，特别是涉及被审计者廉洁自律方面群众来信来访是很有帮助的；四是通报审计查明的题目，通报分两个层次，第一层次是以审计组名义，在审计报告出来之前召开有关职员参加的通报会，以达到通报情况和进一步核实审计情况的目的，第二层次是以审计局名义，召开班子及中层干部参加的通报会，通报审计结果报告相关情况，使审计结果真正起到“为考核任用干部提供依据”的作用。㈢采用各种审计技术。责任审计不同于传统的财务收支审计，对审计技术方法的运用应更加全面，本次审计中，审计组所采用的技术方法除传统的以外，主要有：①核对法，即对《领导干部经济责任情况报告》反映的“业绩”和不足进行有选择地核对验证，如工农业产值、农民收进、减轻农民负担、对基础设施的投进等，并将验证结果作为评价依据；②实践法，如本项目审计中以为镇汽车油耗偏高，与被审计者观点不一致，审计组选择了实践法，即审计组成员与被审计者所在单位有关职员一起，乘座责任车辆进行实地测算，测算结果经乘车职员签字后作为审计证据以验证审计评价；③调查法，对财政财务支出的的真实性进行调查，如财务反映食堂修理费支出1万多元，审计职员调查后没有这回事，购买办公用品2笔近1万元，经调查也没有回事，事实上这些发票均为虚列内容套出现金用于“春节拜年”等开支；④复核法，即对中介机构审计过的工程项目进行造价复核，发现中介机构的审计质量不高，存在多计工程款等情况，为国家挽回了损失。㈣争取纪检监察和组织部分的配合。审计部分由于缺乏必要的手段，对涉及干部个人基本没有办法，加上经济责任审计是根据纪检和组织部分建议而审计的，他们对被审计者情况比审计部分清楚，所以争取他们的支持尤为重要，纪检、组织部分的及时参与能保证审计的顺利实施和审计工作效率。三、乡镇财政收支存在题目的原因审计机关对该项目审计暴露出来的题目不是偶然的，但原因也是多方面：㈠乡镇领导财经纪律观念比较淡薄，以龙泉市为例，现在的乡镇领导80%是40岁以下的年轻人，而且大部分是市委机关、市政府机关下派的干部，他们有胆量也有性格，但比较轻视财经纪律，上级领导指示往往严格执行，对国家规定的财经纪律往往不顾，从本地本单位本部分考虑题目比较多，从财经纪律角度考虑题目比较少，如给干部搞“福利”，只考虑有没有银行存款，而不考虑银行存款的性质和国家禁止乱发奖金补贴的规定，又如为了跑项目、拉关系往往忽视国家禁止赠予“三礼”等等。因此，财经纪律观念淡薄是滋生乡镇财政财务收支违规行为的根源。㈡对干部的监视、考核比较留于形式。乡镇领导干部的治理与监视部分主要是组织和纪检部分，他们对乡镇干部的治理和监视主要有2条途径：一是根据群众来信来访进行监视；二是一年一度的年终考评，第一条途径由于“举报人”是“群众”，知道内情未几，因此群众来信来访往往缺乏针对性，不具有威慑力，第二条途径更是表面文章，组织部分不可能听到得到干部的真实情况，有的甚至出现“相反情况”，如有位干部由于经济和人品题目在本单位混不下往了，要求调到上级部分工作，上级部分人事干部来考察时，该单位的干部为了使这位干部早日调出，均不准向上级单位考察职员讲实情，考察结果该干部为“优秀”等级。另外，由于种种原因，对违规违纪干部的处理往往不到位，如审计部分对某干部进行经济责任审计时发现该干部所在单位以虚假业务套出大量现金进行私分，被审计者所得金额最大，审计及时作了移送处理，但最后是纪检部分对该干部进行了一次诫免谈话后调到某局当了局长。对干部的处理处罚“手软”也助长了乡镇违规违纪之风。㈢经济利益躯动。由于现在乡镇财政普遍比较困难，为了取得本乡镇的收进，导致骗取上级拨款、出租出借收费票据，搞罚没款和收费比例分成等违规违纪题目出现。㈣环境原因。现在社会风气不好，宴客、送礼、拜年之风不减，乡镇为了有一个好的工作环境，有些违规违游记为是***的，如拜年送现金是不能做账的，只能往开虚假发票等。四、减少乡镇违规违纪的几点审计建议㈠应加强乡镇领导任前培训工作，进步乡镇领导财经纪律观念。乡镇领导任前培训应作为一项制度执行，培训由纪检、组织、财政、审计等部分授课，纪检部分主讲廉洁自律，组织部分主讲业绩考核考评，财政部分主讲理财用财知识，审计部分主讲财经法规，通过培训，使乡镇领导对财经纪律的熟悉提前到位。㈡加强审计和财政监视。缺乏监视的权力必生***，乡镇领导任期内应至少安排一次经济责任审计，二次以上财政监视，对乡镇财政财务上存在的题目及时提出，责成纠正，及时给乡镇领导提个醒，帮助其他们依法理财，规范财政财务行为。㈢重视经济责任成果运用。对乡镇领导经济责任审计中查明的事实，纪检、组织部分应协助落实，并将审计结果作为对干部届中考核考评和任前考察的重要依据加以运用，对审计移送的审计情况应处理到位，充分发挥审计机关在加强干部治理和监视方面的独特作用。㈣加大社会***行为的惩办，净化社会风气，为乡镇领导创造一个公平的良好的社会和工作环境，形成大家都应遵守财经纪律的共叫。