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在社会公众对依法行政的期望值越来越高、对依法行政的社会监督和舆论监督日臻深入扩展、行政机关所担负的社会责任不断增长的状况下,如何有效防范卫生行政执法风险,已成为新形势下必须严肃重新审视的重要问题.
1卫生行政执法风险的内涵与表现
行政政执法风险应当是指具有执法资格的国家公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责中侵犯、损害了相对人的利益,并造成一定的物质或精神上的损失,以及应履行而未履行职责由此给执政党和政府,以及行政机关“公信力”造成不良影响所应承担法律责任的可能性[1].据此,卫生行政执法风险可理解为卫生行政执法中可能发生的上述一系列风险.
可将卫生行政执法风险进行大致的归纳：按被追责的类型可分为行政风险、刑事风险、经济赔偿风险等；按影响的对象分为单位风险和个人风险,甚至可以将公信力降低风险也归入其中.
2卫生行政执法风险的成因
（1）法律法规标准的部分滞后及不完善性.由于卫生活动（技术）的不断发展进步,新生事物或现象不断出现,导致卫生行政执法存在对调控盲区,执法的准确性难以把握,执法风险由此而生.例如,现行《公共场所卫生管理条例》中规定了7类28种公共场所,但随着社会经济发展,一些人们经常活动、人群集中、流动性大、设备和物品容易被污染新型的场所未被纳入；比如,在《生活饮用水卫生标准》（2006）实施之前,旧的《生活饮用水卫生标准》已持续延用了20多年,曾一度引发公众抱怨.这些法规标准等滞后问题使得行政的“作为”或“不作为”有时会处于进退两难,而一旦出现对应的风险事件,公众和舆论又时常不分青红、想当然地将这些引发“事关老百姓切身利益和生命健康”问题的“矛头”直接指向百口难辩的卫生部门,卫生行政部门常会无辜成为众矢之的,于是,在全社会兴师问罪和微妙的现行问责“制度”环境之下,卫生行政部门成为替罪羊而承担“责任”向公众谢罪也不难理解,对应风险不言而喻.
又如,已实施20余年的《学校卫生工作条例》第三十三条、第三十六条中均有如此规定：情节严重的,可以建议教育行政部门给予行政处分.这违背了卫生监督必须具有对相对人依法直接进行监督管理的基本原则,失去了一部法规应有的约束力和严肃性[2],卫生行政执法的处境不可谓不尴尬.法律法规的滞后不仅仅是因为制定时间上的久远,即便是2010年才出台的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》,其第十九条的规定也与《学校卫生工作条例》完全同理.卫生行政机关手中没有可以对“情节严重”的行为进行处罚的“尚方宝剑”作后盾,执法“底气”严重不足,监督效能可想而知.
由于法律法规滞后、不完善,对医疗机构对外承包医疗科室、出租科室、出租（借）《医疗机构执业许可证》等一些问题界定从未曾在法律法规层面得到过根本解决.随着医学技术手段和网络电子信息机技术进步带来的非法行医界定问题等等,都可成为风险因素.
（2）卫生行政法律法规体系庞大繁杂.卫生行政执法工作涉及的法律法规规章规范等数量庞大繁杂,其中不乏条文竞合,涵盖的领域多头难理.卫生行政执法涉及多学科知识,专业技术性强.作为前线卫生行政执法人员,如要做好卫生行政执法工作,最大限度规避执法风险,就既要熟练掌握法律法规知识、精细区别其界定和适用,又要拥有牢固的专业知识,这对执法人员都是极大的
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（3）社会法制环境的改变和执法现实的影响.随着依法行政的要求不断提高,人民群众的法制意识逐渐增强,利用的法律救济途径更加频繁和广泛,执法风险不断加大.外部因素干扰,也可造成卫生行政执法风险.出于地方经济发展的考虑,地方政府和中国传统“人情”因素干涉干预卫生行政执法的情况在一定范围内存在.有因“难作为”而“不作为”的风险.
（4）执法机关及执法人员自身原因.卫生行政执法机关相关制度、人员法律素质、执法风险防范意识等都是影响执法风险高低的因素.比如,作为行为依据的相关法律法规不可能十分具体,这就要求执行人必须掌握一定的自由裁量权,专业知识水平不足、法律素质欠佳、道德水准不高、自律性差等都可成为自由裁量的风险因素.
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由于相对人对处于强势地位的卫生行政执法者的长期心理定势难以消除,放大了执法人员权治思想,助长了执法者的不依法行政行为,增加了风险的累积.
上述各种因素交织互融,共同构成了执法风险的主客观基础.
3卫生行政执法风险的防范
（1）抓执法制度建设.《行政许可法》第六十一条规定要求的监督制度并未有配套可操作的具体办法,事实上,即便有对应的内部或外部监督制度,多数情况下也只是形式审核,不涉及实质内容,形同虚设或流于形式.部分基层机构,在实质上形成单独一个科室集受理、审查、决定三个环节于一身,而这种大权又会具体体现在科室负责人的一人手中,这种集三权于一人的制度设计缺陷,一旦出现日后演变为风险的事件,很难从内部制度上及时发现补救.因此,必须从制度层面施行“决策、执行、监督”三权分离.
完善行政处罚关键环节把关制度.行政处罚的执法风险关键控制点在于“罚或不罚”和“处罚种类和幅度”上.《行政处罚法》第三十八条对“罚或不罚”做出了纲领性规定,同时第三十七条也对回避制度进行明文.但问题是很多基层部门基本都没有完善的回避审核制度和“罚或不罚”决定制度：关于回避的落实,如果没有对执法人员的内部审核制度,即便案件执法人员有利害关系,那么也只停留在类似于《卫生行政处罚程序》第十六条“自行回避”的层面.应建立实际操作性强的回避制度、案件调查处理的“调查”、“合议”、“复核”分离制度.参考听证相关要求,应制定关于合议人员的具体细则,尤其是要避免“一言堂”的合议形式,即：案件调查人员不能成为合议主持人,也不能占据合议人员的多数,使案件的调查人员不能控制合议的进程[3].总之,应完善行政处罚关键环节把关制度.需要在制度层面弥息的不仅限于行政许可和行政处罚,也不仅限于上述环节.
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（2）抓执法队伍素质建设.建设一支精专的高素质执法队伍,是保证抵御风险的基础.要通过加强对行政执法人员的法律知识培训、卫生专业知识培训、行政执法技巧培训、执法案例指导培训等一系列方法措施来全面提升执法队伍的执法素质,打造一支业务精通,能严格按照法律规定,实体与程序并重、不折不扣地严格按照法定权限、程序、职责来行使卫生行政执法权的高素质的队伍.
（3）抓风险管理-引入量化风险管理,科学防控卫生行政执法风险.卫生行政执法风险管理是应用风险学理论和风险控制技术,实现卫生行政执法风险管理控制的一种方法,其关键环节可以分为风险识别、风险量化分析、风险评估和风险控制,风险控制效果的反馈调节也属风险管理体系的组成部分.
卫生行政执法风险识别是执法风险管理的基础.主要通过对卫生行政执法过程中可能存在的任何执法风险的各个流程、各个要素、各个环节等进行
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