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【摘 要】行政决策风险属于社会风险范畴,往往涉及到社会稳定、环境、经济等诸多方面.它关乎决策者对于法律的理解和运用,所带来有害结果的发生,以及概率等问题,而且其后果经常难以预料.
【关 键 词】决策；行政决策；风险防范
一、行政决策在行政法学中的性质
决策是人们或社会组织在对某一具体事物具有一定认知的基础上,针对具体问题、为实现一定的目标而做出决定或选择行动方案的活动与过程.决策必须是对未来作出预测来决定行动方案的活动.这里需要强调的是执行是决策的生命,而执行的前提是决策具有实施的内容和实施的可能性.在活动方式上,决策表现为提出问题、确定目标,调查预测、拟订方案,评估选优、确定方案,实施反馈、修正完善等过程.
行政决策是决策的一种,是国家行政机关在履行行政管理职能中一项重要的工作.从行政管理学角度看,行政决策指国家行政机关和国家工作人员在处理国家行政事务时,为了达到预定的目标,根据一定的情况和条件,运用科学的理论和方法,系统地分析主客观条件,在掌握大量有关信息的基础上,对所要解决的问题或处理的事务作出决定的过程.自2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出依法决策、科学决策、民主决策以来,行政决策的法治化问题已经引起了很多行政法学者的关注,从行政法的角度对行政决策加以分析至关重要.首先要解决的问题是行政决策是否属于行政行为?行政行为是行政主体运用行政职权所实施的对相对人产生法律效果的行为.一个行为是否是行政行为,关键看其是否具备以下三个要素：（1）行政行为是行政主体所为的行为（2）行政行为是行使行政职权,进行行政管理的行为（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为.从这个角度看,行政决策完全符合以上三个要素,应该属于行政行为.其实早在1992年,杨海坤教授就认识到行政决策是一种行政行为,提出行政决策应该接受行政法的调整.认为“根据行政管理活动过程不同阶段和性质（行政行为）可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为.”
其次要解决的问题是行政决策属于哪种性质的行政行为?杨海坤教授指出,行政决策是指行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为.在我国,行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律,发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定.行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所做出的具有重要意义的决定.可以看出,行政决策的范围十分宽广.其实广义地理解行政决策,其本身的概念外延就很大.因为任何一个行政行为的做出都包含着一项行政决定作出的过程,既包括行政处罚、行政许可等具体行政行为,也包括行政立法等抽象行政行为.因为本文旨在讨论行政决策风险的防范,所以倾向于狭义的行政决策概念.所谓狭义的行政决策,是行政机关就一个公共管理事项,提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程,仅指公共政策的制定,具体可分为行政立法决策、重大事项决策、管理规划决策等.
行政决策除了具有决策的特征,还有自身的特点：
1.行政决策主体的特殊性.与其他决策不同,行政决策的主体是各级政府及其工作部门.行政机关之外的某些国家机关和社会组织,依照宪法、法律规定或授权,具有一定的行政权后,亦可成为行政决策的主体.
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2.行政决策内容的广泛性.一般决策,如企业、事业单位和社会团体的决策等,其内容主要限于各自的内部事务.而行政决策涉及&
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3.行政决策的权威性.行政决策的主体是各级政府及其工作部门,是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定的,以国家权力为后盾,体现的是国家的意志和国家的利益,其强制力和约束力比其他决策要强得多.决策一旦制定,对一定的行政区域内的相关组织与人员即具有规范、约束作用.
4、行政决策的公共性和非赢利性.政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行公共政策,这就决定了行政决策利益上的公共性,其他决策会以赢利为主要目标,如企业决策.但行政决策不同,行政决策的公共性决定了它以追求公共利益的最大化为目标.当然,非赢利性并不是说行政决策无须考虑经济效益,而是在经济效益与社会效益之间作权衡时,要始终把社会效益摆在首位.上述特点决定了行政决策必须遵循事物的客观规律,使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达,从而使得行政决策具有最大可能的科学性、合理性,尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少损失.
二、行政决策风险的内涵
风险概念是在16、17世纪由早期西方探险家们首先使用并发展起来的,原指在危险的水域中航行.由此可见,“风险”一开始就带有空间的含义.后来,当“风险”被运用于商业和贸易中时,它与时间的联系变得更紧密起来.我国汉语词典中“风险”指可能发生的危险.
“风险”一词源于英语的risk,根据《韦伯新世界美式英语大辞典》的解释,风险是指受到伤害、危害和损失的可能性.涉及到保险行业,风险主要有以下几种含义：一是损失的可能性,二是指发生损失的概率,三是保险公司可能损失的数量,四是政策所覆盖的损失类型.《辞海》对风险的解释是“喻指可能发生的危险和灾祸.在经济生活中特指投资或利润可能收不回来”.风险这个词原是大都用在科学和经济学中的专用术语用来表达不愿发生却发生了的事件的可数的可能性或者概率,这种可能性和概率是可以测量的.风险与行为过程中不确定性是相互联系的,比如“投资风险”,因为不确定性的存在,投资结果可以是收益也可能是亏损.风险是指发生损失的可能性,本身就意味着人们对于问题的认识,意味着对于潜在损失或伤害的认识.如果说不确定性的存在可以使行为有不同的选择路径,不同路径意味着不同的风险,那么选择不同的路径所依据的对于不确定性的认识和把握就成为防范风险的关键.决策风险是指在决策活动中,由于主、客体等多种不确定因素的存在,而导致决策活动不能达到预期目的的可能性及其后果.尤其是当今世界,领导工作中的不确定性因素愈加彰显,随机性和模糊性要素日渐增多,大大增加了决策难度,决策风险无处不在.行政决策当然不可避免,其中必然充斥着风险.对于行政决策风险的防范就显得尤为重要.
德国著名社会学家乌尔里希?贝克面对当今世界现状以及人类文明面临的困境提出了风险社会的概念,他将当今时代定义为“文明风险全球化”的时代,指出全球化时代是一个新的风险和危机层出不穷并不断加剧的时代,所有困扰各国人民的重大问题,都正在转化为威胁全人类安全和生存的危险.当前中国已经步入风险社会,这一点可以说是当前中国突发事件频繁发生的深层次原因.从当前中国社会的总体形势看,整体平稳的同时é
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