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［摘 要］行政文化是当代行政管理之魂,其巨大的渗透力和影响力,使行政管理活动以及相关管理制度的建立处在一种特定的氛围之中.行政绩效,是评价行政行为优劣成败的基本标准.但政府本身不是私营部门,其绩效不能简单地体现为对效率的追求.因此,重新认识行政文化以及如何正确处理行政文化与行政绩效的关系,具有十分重要的意义
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［关 键 词］行政文化；行政组织；行政绩效
［中图分类号］D630．1［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0053－03
行政绩效是行政管理学的核心问题,也是行政管理的出发点和归宿.行政绩效的高低,是衡量行政管理活动是否科学的重要标准.随着政府成本意识的逐渐增强和公民参与愿望的日益强烈,行政绩效问题已经不仅是学者,而是全社会共同关注的话题了.各国政府均进行相应的改革,建立健全配套措施,倡导提高行政绩效.由此可见,提高行政绩效已经成为众望所归,那么怎样才能提高呢?关键在于建立起整个行政组织的精神支柱,塑造其灵魂,即建立良好的行政文化.行政文化将起到稳定或变革政府绩效管理体系,引导政府转变管理方式的作用,它的存在是行政绩效提高的精神之源、动力之泉.因此,重新认识行政文化以及如何正确处理行政文化与行政绩效的关系,具有十分重要的现实意义.
一、透视行政文化
行政文化是指人们关于行政系统的价值观念,以及由此价值观念所影响或决定的行政组织及其成员所普遍具有和遵循的行为模式,其核心是长期积淀在行政人员心理结构当中的态度、行为取向、思维模式和价值观念［1］.《孟子公孙丑》说：“天时不如地利,地利不如人和”；《水浒传》说：“须知豪杰同心处,利断坚金不用疑”；《周易》说：“众人同心,其利断金”；《孙子兵法谋攻》说：“上下同欲者胜”.这些都说明一个道理：凝聚力是行政组织成功的关键,而行政文化便是组织凝聚力产生的源泉.
行政文化不是制度,是一种以软性管理为主的管理手段,不是通过对行政组织成员行为规范的强制规定来实现管理目的,而是通过对成员基本价值观的影响来引导他们的判断和行为,以实现行政目标.行政文化作为一种精神动力,虽然没有强制人们遵守的性质,但对个体产生的影响,往往比正式命令、权威的效力更为持久和深刻.
行政文化的实质就是行政组织的价值观,行政文化作为组织的上层建筑,是行政管理的灵魂,是一种无形的管理方式.同时,它又以观念的形式,从非计划、非理性的因素出发来调控组织成员的行为,使组织成员为实现总体目标而自觉地组成团结互助的整体.
行政文化在行政组织的发展中起着巨大的作用,是行政组织的灵魂.首先,行政文化具有目标导向作用.这是指行政文化对行政组织及组织内每个成员的价值取向和行为取向起导向的作用,使组织成员的个人目标与组织的整体目标趋于一致.它既是组织成员个体目标趋向组织目标的内在动力,又是个体目标的发展导向.其次,行政文化具有凝聚功能.当行政文化被组织成员认同接受,并达成共识,就会形成一股黏合力量,从各个方面把组织成员团结起来,使组织产生巨大的向心力和凝聚力.再次,行政文化具有激励功能.以行政文化为组织的精神目标和支柱,可以激励全体成员自信自强,团结进取［2］.它作为一种精神动力,因为可以实现个人对自我价值和生活意义的追求,从而能够提高人的主观积极性,进而能够大大提升工作者的价值创造.另外,良好的行政文化能够促进行政组织可持续发展,是网罗人才留住人才的制胜法宝.
不难看出：经济愈是发展,科技愈是创新,竞争愈是激烈,公众需求愈是多元化,文化的调节作用愈是不可缺少.行政文化在调节行政系统工作人员的行政心理、行政道德、行政精神、服务理念以及保证行政组织正常有序运转、为公民及社会提供优质高效的服务等方面都起着巨大的作用.
二、行政绩效的本质
在公共行政管理发展的过程中,尽管不同时期指导行政管理的思想或范式有所不同,但始终如一的一个基本目标并没有发生变化,即提高行政管理的绩效.行政绩效的高低,是衡量行政活动成功与否的一个重要标准,也是行政管理现代化、科学化的一个重要标志.政府管理更应该举起绩效这个大旗,遵循绩效是管理价值量中的第一目标的永恒定律.
但是随着政府与社会关系角色定位的不断变化,又由于政府不同于私营部门,其以提供公共产品为职责,承担着建立责任政府和为民服务的重任.因此,把效率视为衡量和判断政府决策得失的唯一尺度已具有一定的局限性.现代政府既要以向公民和社会提供高效、优质的服务为宗旨,又要把提高绩效作为准则.因而,明确行政绩效的内涵,并研究和探索行政绩效在我国的发展具有十分现实的意义.
绩效,最早指企业之中综合代表效率、财务指标、市场占有率、企业文化等的各种指标,并且可以通过一定途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系.行政绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等,它是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作的效率和效能,是政府在行使其职能,实施其意志的过程中体现出的管理能力［3］.在我国,行政绩效主要指狭义政府即行政机关作为主体,在管理和服务等行为过程中所取得的业绩、成就和影响等.
由于政府这一角色本身的特殊性,其绩效不能简单体现为对效率的追求,其核心问题应该是使公民满意和实现政府责任,使政府能够保持科学的发展,实现既定的社会管理目标.这里的行政绩效,应该是效率（efficiency）和效能（effectiveness）的总和.效率要回答的问题是“政府在既定时间内的投入,究竟产生了什么样的结果”,因此,效率可以简单的理解为行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率.高效率意味着用最小的投入达到既定的目标,或者投入既定而产出最大.效能,关心的问题是“情况是否得到改善”,具体包括产出的质量如何,行政活动是否实现了预定的目的,产出是否导致了所期望的社会效果,是否达到了公民的满意程度等.由此可见,行政绩效是政府能力的基本体现.我们需要格外注意的是,“绩效”与单纯的“政绩”不同.政绩,注重的是行为结果,其典型评价形式就是将行为结果等同于行为的合理性和有效性.现实中那些“面子工程”、以及大大小小看似壮观、实则劳民伤财的“政绩”表明,政府的行为结果不等于行为的合理性和有效性.单纯的对政绩的追求也不是社会主义市场经济体制所需要的.市场经济需要一个为其正常运作提供服务和保障的政府,而不需要一个按个人意愿、按上级好恶行事
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