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一、我国巨灾保险的制度依赖型发展路径
保险文献中经常将逆向选择、道德风险、损失规模太大或损失风险之间的高度相关性等是导致巨灾保险市场失灵的重要因素.Jaffee & Rusell（1997,2004－2005)指出,上述影响因素并非巨灾保险市场失灵的根本原因.在我国,保险业高制度性壁垒更加重要.
高制度性壁垒造成我国保险业市场进入率低.由于制度性进入壁垒,保险业垄断或寡头垄断的市场结构得以长期维持.从1980年恢复商业保险经营到1996年底,我国由1家保险公司发展到全国性保险公司8家（新成立3家）,区域性保险公司13家（其中国有5家、合资1家、外资分公司7家）,由于平安、疆兵团等保险公司进入市场时间很短,在这一阶段我国保险业实质上是由原中国人保公司独家垄断的市场结构.虽然政策性进入壁垒和经济壁垒在1996年分业改革后特别是加入WTO后显著降低,但并未从根本上改变保险业市场结构状况.保险市场现有产、寿险公司数量分别为44家、55家,2006年底产、寿险业保费收入的市场集中度指数CR4分别为76.75％、78.18％,CR8分别为89.55％、88.20％.市场集中度已有较大下降,但按照贝恩的市场结构分类标准,两个产业仍处于向寡占II型市场结构演变的过程中.
垄断的可能结果是行业产出低于充分竞争的产出,且产品或服务的价格高于竞争价格.在1980～1995年期间,虽然我国保险市场高度垄断,但监管当局对巨灾保险条款和费率实行较严格的管制,原人保公司向企事业单位提供的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险,居民家庭财产保险的保障范围也包括各类巨灾保险.因此,从我国巨灾保险的这段历史看,“巨灾保险价格管制保证了商业巨灾保险的供给”（谢世清,2008）.
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为保证国有保险公司发展,监管当局曾下文限制非国有保险公司的经营业务和地域范围.在不同地区或在全球不同巨灾风险（如洪水和地震）之间、不同保险公司之间这种更广泛的维度下,
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为保证国有保险公司不因巨灾风险产生过大损失,监管当局进一步对巨灾保险条款提出了管制要求,1995年财产保险基本条款中删除了地震保险责任；2000和2001年,保监会连续下发关于地震保险通知,指出“地震保险只能作为企业财产保险的附加险,不得作为主险单独承保”,几乎所有保险公司机动车辆保险中都将地震、恐怖活动等巨灾风险列入除外责任.长期市场保护在一定程度上降低了保险公司的破产风险,但也造成保险公司缺乏增强承保能力的市场压力.另外,我国实行以保险费为税基征收营业税的税收制度,保险公司会计制度中没有巨灾风险准备金的税收递延制度损害了保险公司提取巨灾风险准备金的激励.
以上分析表明,商业巨灾保险业的演变表现出严重的制度依赖特征,我国保险业商业巨灾保险供给短缺是过去长期政府管制的必然结果.
二、西方国家政府对巨灾风险的政府干预
私人巨灾保险业曾为美国20世纪90年代早期几次高损失的自然灾害（包括Iniki飓风、Andrew飓风和Northridge地震）提供了主要的损失补偿（Jaffee,Russell,1997）,但几乎所有的政府在巨灾风险事故中均扮演了重要角色.在发达国家中,政府的主要活动是为私人保险公司提供再保险便利.其它的市场干预措施包括采用法定保险形式直接提供政府巨灾保险,或者既向保险公司提供巨灾保险补贴,也向受害者提供财政转移支付和建立制度化的巨灾基金等.在发达国家中,美国建立了国家洪水保险计划（NFIP）、新西兰在1944年就建立了一个覆盖地震和其他不可保风险的政府计划,法国和荷兰也建立了洪水风险管理政府计划,日本也建立了地震风险管理的政府计划.而世界上大多数发展中国家主要由政府承担巨灾风险.
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政府对巨灾保险市场的这些干预有私人保险市场不具备的优势,这些优势表现为（1）政府有责任为社会提供公共保险,因此,在风险偏好上,与私人保险公司、再保险公司相比,政府才是风险中性,在提供再保险便利上可能比再保险公司更加有优势；（2）通过强制保险的方式保证风险池有足够大的规模并有效抑制逆向选择的发生；（3）利用财政性转移支付或社会救济在短期内能较快地恢复受灾区的经济和生活秩序.（4）对巨灾保险进行财政补贴,降低巨灾保险价格,促使保险交易成本处于交易双方都能接受的合理范围之内以促进保险产品的供求（欧阳青东,王聪,2008）；（5）制度化的巨灾保险基金不像私人巨灾保险公司建立的巨灾基金易受到其他私人公司非巨灾动机侵蚀.
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政府对巨灾保险市场的干预有独特的优势,但也存在不少缺陷.（1）无论发达国家还是发展中国家,政府是否能真正规避巨灾风险依然是一个有待解决的问题.尽管在发达国家的案例中,政府的主要活动之一是为私人保险公司提供一个几乎完美的再保险便利,诚如Freedom(2001)指出的,由于发展中国家缺乏充足的巨灾准备金,这些国家的政府对巨灾风险的态度会有所不同.（2）尽管40％的保单得到了NFIP补助,但NFIP项目的覆盖率依然很低,洪水保险价格依然偏高而收入水平偏低,居民和企业对洪水保险的有效需求不足.对低收入群体来说,私人巨灾保险可能不是最好的巨灾风险转移方法（Browne,Hoyt,2000)；（3）洪水过后,欧洲政府2002年为其公民提供了数十亿欧元的财政补贴.Raschky & Weck-Hannemann(2007)指出,尽管团结和某种形式的支助是合情合理的,但这些补贴（包括政府财政救济和社会救济）可能也对巨灾保险购买起到了消极作用,居民之所以不为自然灾害进行保险是因为他们预期政府和私人的援助,这产生了“慈善风险”问题.因为政府和社会提供的免费救济,相对于购买私人保险,不为潜在的风险购买保险是完全理性的,所以,政府对巨灾市场的这种干预是一把“双刃剑”；（4）政府财政性救济转移支付需要花费大量人力、物力进行分配和事后监督,产生很高的社会成本.
三、促进我国巨灾保险业发展的对策建议
（一）鼓励巨灾保险业发展.进一步降低保险业进入壁垒,适当降低或取消巨灾保险费的营业税,或者引入巨灾风险税收递延制度,鼓励保险公司开展巨灾保险业务、进行产品创新,开发适销对路的巨灾保险产品,鼓励保险公司积累巨灾风险准
备基金.同时,政府应该对巨灾风险准备基金进行制度约束,以立法的形式限制其它机构通过并购等途径侵蚀巨灾保险准备金,以确保巨灾风险准备金专门用于巨灾损失补偿.
（二）转变政府巨灾财政转移支付模式,培植保险市场有效供给.现有实践与理论研究表明,巨灾风险管理的最优方案可能并不存在,因此有必要在政府和市场之间作出权衡,选择巨灾风险管理的次优方式.
政府财政性转移支付和社会救助在我国现有的巨灾风险补偿体系中起到主要作用,但长期实行这种风险管理模式会让居民形成对巨灾损失政府和社会救济的预期心理,降低了巨灾保险需求,易导致慈善风险.因此,因逐步降低政府的财政性巨灾救济支出,由灾后风险补偿模式转变到灾前的保险补贴,这样即可一定程度上抑制慈善道德风险,也能进一步降低巨灾保险产品价格,改变交易成本结构,促使保险交易成本在交易发生的合理范围之内,增加保险的有效需求.
（三）改变金融业分业经营模式,为巨灾保险业提供资本支持.从海上保险的发展历史看,保险与银行业务的混合,能增强保险业大规模的巨灾损失资金需求.在有效需求形成较大巨灾风险池后,鼓励保险业向资本市场通过证券化金融创新寻求大规模的巨灾资金来源.金融监管机构应该由现有的机构监管模式向功能监管模式转变,以更加有效地保证金融稳定与安全.
（四）工程措施与非工程措施并举.政府可适当增加事前风险损失估计的工程措施支出,如制定灾害损失分布图,在此基础上制定差别巨灾保险模式.在高巨灾风险地区采取法定保险形式,低风险地区采用非法定保险模式.
（五）进行制度创新.我国中央财政在历次巨灾保险中起主要作用,在现有财政体制下,地方政府缺乏应对巨灾损失的激励.自然灾害高发地区的地方政府之间可积极探索适合某个自然、经济地理环境区内的巨灾风险共同合作机制,寻求中央政府与地方政府巨灾保险应对机制的最佳结合方式.
（作者单位：暨南大学）
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