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农业保险试点两年以来,基层政府、承保公司在推广保险工作中.通过广泛宣传、发动以及理赔案例的示范作用,在农村,“养儿防老、积谷防饥”的传统自我保障意识逐步向“风险转移损失补偿”的现代保险理念转化,政策性农业保险在抵御农业自然风险中起到越来越重要的作用.但是,据对邵阳市情况的调查显示,试点过程中存在的诸多矛盾.影响了政策性农业保险作用的进一步发挥,值得引起关注.
一、存在的主要矛盾
(一)政策性保险定位与商业性运作之间的矛盾.我国的农业保险是作为一项保护农业和农民的政策来开展的.主要特点是中央或地方政府对农业保险保费给予大部分的补贴,投保农民只需交部分保险费用.但是并没有对经营的保险公司给予经营费用的补贴.据对邵阳市的调查,目前农业保险由人保财产保险公司及联合保险公司承保,由于农业的高风险及农险的高成本,剔除保险公司支付给政府及有关涉办部门的各种费及,农险实际上只能微利或者亏损.2007年两家保险公司在农险承保面达不到盈亏临界点以上的情况下,这项业务均出现不同程度的亏损,2008年由于承保面提高,剔除支付给涉办部门的费用勉强实现微利.调查显示,两家保险公司对承办农险积极性都不高.认为在保险企业得不到充足的外部补贴来源时,农险要作为一项独立事业继续存在和发展,就必须恢复保险的本性,按照商业性保险的原则来严格选择和设计险
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(二)局部利益与政策目标之间的矛盾
一是中央与地方的矛盾.2008年中央1号文件明确要求各地要积极开展政策性农业保险试点,湖南省2008年农业保险工作实施方案也要求各市州县政府全面开展农业保险,要将农业保险与其它惠农政策结合起来,促进农民增收；邵阳市级财政无力承担中央要求配套的保费补贴,实际操作中由县级财政承担,部分财政困难突出的县市由于财政拿不出需要本级承担的险种配套资金,农业保险无法开展,如新邵和绥宁两县的水稻保险一直没有开展起来.
二是农民与地方政府的矛盾.过去一个时期以来,在我国基层农村工作中存在比较严重的坑农损农现象,比如粮食收购的“白条子”,邮政汇兑中“绿条子”、农业税费收取中的不当行为
以及各种不合理摊派行为.极大地损害了农民利益和干群关系,至今仍然影响着农民与基层政府的互信关系,给政府推动农业保险带来较大的阻力.据对邵阳市辖7县(市)10个乡镇1000户农户抽样调查显示,有15％的农户对政府推行农业保险持怀疑或观望态度.样本村新宁县白沙镇邓艮村,共有农户307户.水田826亩,2008年度通过宣传发动,只有2户愿意购买水稻保险,其他大部分农户认为本地水利条件较好,多年来没发生自然灾害,政府还要求农户投保,疑为政府变相收费.
三是农民与保险公司的矛盾.在我国农村保险市场尚不成熟,保险监管缺位,操作不规范,商业性保险运作中普遍存在的投保容易理赔难现象,保险营销中的不当宣传和误导行为,导致农户对保险公司产生严重的不信任感,许多农户认为保险公司是诈骗公司,严重阻碍政策性农业保险的顺利推广.抽样调在显示,有66.5％的农户质疑保险公司能够落实农业保险责任.在目前实践中,主要依赖县乡村三级行政组织推动.
四是地方政府与保险公司的矛盾.按照中央开展农业保险“政府引导、市场运作”的原则,地方政府运用保费补贴等调控手段组织有关职能部门推动农业保险工作的开展,而承保主体要按照保险的运作程序承担具体和业务操作,但是农业保险面广、额小、工作量大,要动用大量的行政资源和财力资源,承保公司却无力承担.在实践中,地方政府利用行政资源,承担了应由承保公司承担的宣传发动、保费收取等主要工作.在这一过程中,地方政府认为,超越自身职责,动用大量行政资源,为承保公司承担了大量工作,应得到相应经济补偿.地方政府要求采取按保险收入一定比例给付报酬.据对邵阳市7个县(市)的调查,水稻保险的协办费用达到5--6％,少数县提出10--15％的协办费用,保险公司如果承担过高的费用,开办农业保险将无利可图甚至发生亏损,宁愿不开办此项业务.
(三)统保原则与农民保险意愿的矛盾
政府出于维护承保公司的经营利益考虑,按照保险大数法原则,对农业保险要求达到一定的覆盖面.但现实情况是,在广大农村地区,自然条件千差万别,一些自然条件较好,灾害相对较少的地区的农户认为没有风险.无需投保,导致投保面不足,与保险大数法则相悖.抽样调查发现,有95％的自然条件较好的水稻种植户不愿意投保.基层政府为了完成农业保险投保面,在部分农户缺保的情况下,由政府出资以缺保农户的名义统一投保,缺保农户并未跟承保公司形成保险合同关系.部分农户在发生自然灾害时,在不知情的情况下,没有申请保险理赔,享受不到农业保险政策优惠.
(四)保险品种较少与现实需求的矛盾
目前,在邵阳市仅开办水稻、油菜、能繁母猪和奶牛保险,森林保险和育肥猪保险才开始试点.随着现代农业的发展和农业产业化程度的不断提高,农户保险意识的逐步增强,要求保险险种不断增加.近年来,在邵阳形成了一系列农业特色产业,如隆回、邵东的中药材产业,新宁、洞口、武冈的脐橙、蜜桔产业,城步、绥宁的楠竹产业,已形成较大规模,是当地农民主要和稳定的收入渠道,但同时这些产业也存在较大的自然灾害风险.但是农业保险政策还未涉及到这些产业,保险公司也不愿主动开办这些险种,供需矛盾较大.
(五)农业保险“三高”与“三低”的矛盾
农业保险的高风险、高成本和高赔付面与农业的低效益、农民的低收入和农村的低保障的矛盾.是农业保险推广的瓶颈.农业生产由于受自然灾害的影响,使其具有受灾频繁、广泛的特点,导致其风险损失率高,加之农户与农作物种植的分散,当前邵阳市承保公司只设置到县城,且一个县级保险公司人数不到20人.从事农业保险工作的专职人员不到3人,根本无力深入乡村开展保险业务,而乡村既无机构又无人员,交通也不方便,挨家挨户承保费时又费力.业务成本加大,这都在很大程度上制约了农业保险的发展.2008年,邵阳市农民人均纯收入只有3232元,不愿意再“额外”负担一定的保险成本,这种高成本与投保对象的低收入导致向农民收取保费难.
(六)法律、政策缺失与现实操作的矛盾
一方面我国的农业保险缺乏立法支持.1995年10月1日实施的《保险法》第155条明确规定,农业保险由“法律、行政法规另行规定”,即该法不适用于农业保险.2003年3月1日实施的新《农业法》第46条规定“国家建立和完善农业保险制度”,但未明确其政策性保险性质,之后也未出台相应的配套政策,政府在农业保险中的主导地位不明确.按理农业保险属于政策性保险,要使它发挥应有的作用,就离不开相应的法律的支持,世界上各国的农业保险都有相应的法律匹配,如美国1994年即颁布了《农作 物改革保险法》,取消政府救济计划,此法一经颁布,美国农作物的保险投保率大大提高,1995年全美农作物承保面达到当年可保面积的82％.而我国至今还没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以支撑,地方也没有管理条例,农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件,诸多问题形成了法律真空,导致在实践中,基层政府、承保公司及其他职能部门在保险展业和保费收取中职责不清,奖罚不明,政策难以落实,政策效果难体现.
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二、政策建议
(一)对承保公司经营费用实施补贴.根据实际操作中,承保公司要支付涉办部门涉办费用的情况,建议对承保公司按照农险保费收入5％左右的比例给予补贴.并由中央财政负担.
(二)扩大农险经营免税范围.我国现行税制规定,农业保险免征营业税和印花税,但仅界定在种植业和养殖业.当前我国农业正处于传统农业向现代农业转变的关键时期,农业保险应全面介人农业生产、农民生活和农村市场,无论是农民人身还是其财产,无论是农田水利设施方面还是农产品深加工,都要有相应的保险服务,建议免税范围扩大到一切涉农险种,并免征农业保险所得税.
(三)实行强制保险.国外实践及我国两年来的试点情况证明,单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率,如果完全实行自愿保险,农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重.不仅不能提高参保率,甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环,导致农业保险市场萎缩.考虑到我国农业保险尚处于起步阶段,目前强制性农业保险的标的物应选择关系国计民生的种植业(水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等)和养殖业(猪、牛、羊等).随着农业保险的发展,再将范围逐步扩大到其他粮食作物、经济作物、大田蔬菜、果树和其他养殖业.
(四)加大对农业保险的信贷支持.在农业保险发展比较好的地区,可对农业保险的投保人提供贷款担保或对向投保者提供低息农业贷款的金融机构给予利息补贴,待条件成熟时,可以将参加保险作为贷款发放的条件之一；经营农业保险的公司出现流动性资金不足时,允许其申请一定额度的无息或低息贷款；鼓励农业保险公司利用现有的农村金融机构销售保险产品.
(五)设立农业保险局.建议在农业部下设农业保险局,并逐级下设分支机构,经营管理政策性农业保险业务.业务上接受保监委监督.
(六)完善立法.建议借鉴国际经验,通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用,明确国家的投入和政策保护措施,明确农业保险的实施范围和实施方式,明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系.
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