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收稿日期：2013-07-16
基金项目：浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）,项目编号：2012R412023；浙江农林大学“国家级大学生创新创业训练计划”,项目编号：201210341018
作者简介：李明华（1962-）,男,教授,主要从事环境法学、环境政策学、环境社会学等方面的研究.E-mail：Lmh@zafuedu
摘 要：随着社会经济的不断发展,农村居民的生活水平和生活质量都有所提高,但农村环境污染也随之加重.农村生活垃圾污染问题急需相应法律法规及政策予以解决,国外环境污染防治的典型法律制度可供借鉴.立足生态文明、强化农民环保意识,建立健全相关法律规范,强化农村生活垃圾整治的法律实施,健全环境司法救济制度,树立循环经济理念、完善落实垃圾收费制度是构建和谐社会的必由之路.
关 键 词：农村生活垃圾；污染整治；法律对策
中图分类号：X799.3文献标识号：A文章编号：1001-4942（2013）12-0126-05
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条第三项规定,农村生活垃圾是指农村在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为农村生活垃圾的固体废物.农村生活垃圾是农村环境的重要污染源之一,也是农村当前“脏、乱、差”的主要诱因.如果不对生活垃圾进行有效处理,就会出现“垃圾围村”的现象,最终导致农村地区环境状况日益恶化,威胁广大农民群众的生存环境和身体健康,制约农村经济的可持续发展.因此,建立和完善农村生活垃圾污染整治的法律体系有助于推动浙江省农村环保事业的发展,为农村开展环境保护提供法律保障.本研究立足于法律角度,把握浙江省农村的特殊性,借鉴国外生活垃圾污染防治经验,提出了农村生活垃圾整治的可行性法律对策.
1浙江省农村生活垃圾整治的现状
1.1体制方面
我国城乡二元经济结构主要表现为城市经济以现代化的大工业生产为主,而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达,而农村的基础设施落后.在这种情况下,农村地区环境状况的恶化成为必然趋势,其主要根源在于长期以来对农村环境的严重忽视,一直存在着“重城市,轻农村”的现象,城市和农村实行着不同的环境政策,无论是投入还是环保设施均向城市大幅度倾斜[1].政府对农村地区基础设施的投资仅占全部基础设施投入的8%,而且该比值还呈现下降的趋势[2].因此,农村的环保投入、基础设施建设以及政策和法律法规体系都存在着严重的不足,导致了农村环境不断恶化.
1.2技术方面
浙江省的农村生活垃圾处理方式主要为填埋、焚烧和堆肥.这三种方式对解决农村生活垃圾起到了很大的作用,但都有一定的缺点.由于卫生填埋建设投资大、运行费用高,我国80%以上的垃圾仍采用直接填埋的处理方法[3],特别对于农村而言,所谓的填埋就是找个低洼地把所有垃圾倒进去,这将导致严重的二次污染,例如垃圾渗出液会污染地下水及土壤,垃圾堆放产生的臭气严重影响场地周边的空气质量；填埋技术占地面积大,对土地资源的利用将是一个很大的挑战.对垃圾进行焚烧处理,减容、减量及无害化程度都很高,但焚烧条件控制不当会存在烟气污染问题,且设备投资巨大.堆肥技术明显的缺点是不能处理不可腐烂的有机物和无机物,因此减容、减量及无害化程度低.
1.3法律方面
相关垃圾处理体系不健全,包括村民的环保意识、地方性立法的可行性和法律救济制度等方面的问题.
2浙江省农村生活垃圾整治的法律问题
2.1农村环境立法不健全
2.1.1立法指导思想狭隘首先,我国在垃圾污染防治的立法过程中大多关注城市生产、生活垃圾和工业垃圾的污染防治,并出台了相当数量的法律法规,就浙江省而言,有《浙江省市容环境卫生条例草案》、《浙江省固体废物污染环境防治条例》等,而有关农村环境方面的立法很少.这种重视城市立法、忽视农村立法的指导思想也阻碍了农村生活垃圾的整治.
其次,立法者在立法过程中对农村居民的环境权保护不够,既没有详细地对农村居民受到垃圾污染侵害后的救济手段进行规定,也没有在法律中规定农村居民对生活垃圾处理的公众参与制度.
另外,我国固体废物的立法理念还未完全脱离末端治理的思想.在已经出台了《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）、《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）等法律的情况下,一些旧的部门规章和地方性法规规章没有与循环经济的理念相衔接.这样既不利于农村生活垃圾污染的防治,也不利于社会的可持续发展[4].
2.1.2立法粗糙,过于原则化关于生活垃圾治理的法律规范过于分散,整体层级不高,同时也缺乏配套措施.作为我国的农业根本大法,《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）涉及到了农村生活的方面,该法第八章“农业资源与农业环境保护”以农业生产资源和环境保护为内容,却未提及农村生活垃圾的整治.
我国《固体废物污染防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定.该条款对农村生活垃圾污染环境立法做了授权性规定,但实际上并未得到有效实施.
《浙江省固体废物污染环境防治条例》第27条规定：农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置实行村收集、乡镇中转、县（市、区）处置的原则.乡镇人民政府应当统筹规划并组织建设农村生活垃圾收集设施、垃圾集中存放点和垃圾中转站.不具备集中处置条件的,经县级环境卫生行政主管部门同意,可以就地无害化处理生活垃圾.各级政府应当对农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置费用给予财政补助和支持.该规定虽然考虑到了偏远山区、海岛的农村生活垃圾处理问题,但没有具体的垃圾处理方式,像这种条款适用于很多地方性法规.《江苏省固体废物污染环境防治条例》第23条中规定：设区的市、县（市、区）人民政府应当建立和完善农村生活垃圾组保洁、村收集、乡（镇）转运、县（市、区）集中处置的机制,对农村生活垃圾的清扫、收集、运输和处置给予财政补助和支持.乡（镇）人民政府应当加强对农村生活垃圾清扫、收集、转运的组织实施工作.这两个条款大同小异,很显然两者互相抄袭或是照搬相关环境保护法律法规中的原则性规定,根本无法结合当地实际情况得到全面有效的应用.2.2农村环境监管机构不完备
根据现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）,我国环境监管机构只设到县级,绝大部分乡镇没有配备专门的环境保护机构或监管人员,环境监管基本处于无序状态.一方面,因为管理部门之间职责划分不清,一个垃圾处理项目可能由数个部门共同管理,共同经营；一旦项目运行中出现纠纷,则会相互推诿责任[5].另一方面,基层环保部门在执法时缺乏足够的法律依据,要实行处罚等监管措施都很困难,主动开展生活垃圾整治工作更加不可能了.同时大多数乡镇没有环保人员,乡镇环保基本处于“无人管环保、无力管环保”的状态；只有在上级领导检查时才应付一下,即使环境部门在线监管,对造假和设备运行状态也缺乏监管力度,公共卫生安全得不到有效保障[6].
2.3农村生活垃圾整治的法律救济不足
由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性,在一些公共利益处于无人管理和产权不清的状态下,每个人都会榨取公共资源为己所用.如果公共利益或产权不清的纠纷利益受到了侵害时,谁会愿意成为诉讼主体的原告呢?谁来承担诉讼成本呢?
首先,依据我国法律的规定,民事诉讼主体必须是“直接受害人”和行政相对人
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