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摘 要 ：目前我国征信业的发展存在监管主体的权力与义务不明确、信用信息共享机制未建立、征信市场主体无法律定位、失信惩戒机制缺乏、征信范围法律界定不严等法律障碍.我国亟待加强征信立法,从法律上完善监督管理机制、信用信息征集机制、征信机构运行机制、信息共享机制、失信惩戒机制,为征信业的发展提供法律保障.
关 键 词 ：征信；法律障碍；法律对策
信息不对称是导致市场交易风险丛生的直接根源.彻底消除现代社会市场交易中严重的信息不对称现象,是有效防范和规避市场交易道德风险发生的根本途径.只有建立完善的社会信用体系才能真正消除市场交易中信息不对称现象,从而大幅降低市场交易的成本和提升市场交易的效率,确保市场交易的安全.
一、我国征信业发展存在的主要法律障碍
(一)监管主体的权力与义务不明确
我国现有的法律体系中,直接规范征信行业的法律规范主要是以部门规章和地方政府规章为主,缺乏效力层级较高的法律法规而且,各规章之间缺乏协调,没有形成系统全面统一的征信业监管法律体系2003年,国务院在“三定”方案中授权中国人民银行管理信贷征信业,也是国务院唯一批准设立征信监管部门的部委.2008年7月,国务院又在新“三定”方案中明确赋予人民银行管理征信业,推动建立社会信用体系的职责.但中国人民银行的监管具体权力与义务还有待进一步明确.如受《行政许可法》的制约,人民银行对对征信机构行使准入管理仍然存在法律障碍（根据《行政许可法》的规定,只有法律、行政法规可以设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可）.在我国现有的行政管理体系下,征信数据源至少与商务部、工商总局等8个国务院部局有关,在法律没有明确规定各个部局的监管权力与义务的情况下,将导致中国人民银行监管协调效率低下.
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(二)信用信息共享机制未建立
目前,我国征信数据库建设滞后,标准不统一,信用数据分割和封闭严重.据调查,我国目前信用信息80%左右分散在银行、工商、税务等部门,信息资源分散,且未实现共享.如中国人民银行建立了企业和个人信用信息基础数据库、质检部门建立了企业质量信用网络.虽然,《政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行,但一些地区、部门信息公开仍然不够及时、准确、全面,信用服务机构难以获得涉及企业的信用数据资料,更无法得到消费者个人的银行信用之外的信息,难以形成全面的征信数据库,更未能形成有效、权威的产品和服务.而且征信机构信息不能共享,造成信用信息系统重复建设过多.
(三)征信市场主体无法律定位
目前,我国没有就征信机构和征信业务准入问题制订全国统一的法律规范.有些地方性法规虽然就征信机构准入做了要求,但大多数要求规定比较原则,缺乏可操作性.2006年以来中国人民银行以金融业标准的形式出台了5项征信业务标准,但行业标准并不具备强制执行效力,对征信机构没有任何的法律约束力.这样造成进入征信市场存在法律风险障碍.
(四)失信惩戒法律机制缺乏
当前社会失信行为非常普遍,金融活动中,企业提供虚假资料骗取贷款、恶意逃废银行债务,商业行为违约等现象广泛存在,由于没有建立严格的失信惩戒机制,这些失信者的道德、法律和经济成本太低.导致银企之间、企业之间、企业和个人之间缺乏信任,束缚了经济发展.
(五)征信范围法律界定不严
一是征集范围不明确.哪些内容应该归集、哪些信息不应该归集到信用信息范围,目前没有法律明确的规定.目前中国人民银行的信贷征信系统归集的企业信用信息一般只限于企业的基本信息、财务信息和信贷信息,企业的税务、质检等信息均没有归集进来.同时,哪些信息属于商业机密和个人隐私不应该归集到信用信息范围没有明确.目前关于企业商业秘密的范围、保护措施等仅在国家工商行政管理局颁布的《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定（修正）》中予以了规范,但没有出台专门法律,效力不足.对于公民隐私权,也没有专门的隐私保护立法,现行法律没有明确其内涵和外延,《宪法》中没有确定其法律属性,部门法中没有对隐私信息的范围、隐私保护措施做出具体的规定.如2007年中国人民银行总行宣布将个人的手机缴费情况纳入个人信用信息的征集范围,由于广大社会公众对通信运营商本身的诚信质疑,从而引起强烈反对.
二是信息报告适用范围不明确.目前除了金融机构在授信时要求查询企业和个人的信用报告,还有哪些主体可以查询信用报告,查询时应该履行什么手续目前没有明确规定.2005年,中国人民银行制定并颁布了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》,但其法律效力层次太低,这使得征信机构在企业和个人信用信息采集、保存、披露、使用等各环节都可能与信息主体的权益发生冲突,对保护企业商业秘密和个人隐私权构成潜在威胁.
二、法律对策
“完善征信系统面临的最大问题是法律缺失”.美国先后颁布了《隐私法》、《公平信用报告法》、《信息自由法》等十多部相关法律来规范征信业的发展.我国目前有关征信的全国性立法至今仍是一片空白.因此,亟待建立和完善征信法律体系,从法律层面建立健全以下五大信用机制,为征信业的发展提供法律保障.
(一)完善监督管理机制
鉴于目前征信数据分散的现状,建议建立“央行主管、部门配合、行业自律、社会监督”四位一体的监管模式,尽快制定《征信法》或《征信管理条例》.
1.明确央行的征信法律监管地位及各项职权.目前,世界各国的监管体制主要有两种:一类是以央行为监管主体的征信监管体制,如德、法等国,另一类是多个部门共同监管的征信监管体制,如美国等.金融是现代经济的核心,金融业特别是银行业是社会信用信息的主要提供者和使用者,我国是以信贷征信体系建设为切入点,推进我国信用体系建设的,目前为进一步推动征信业健康发展,在《征信法》中应明确人民银行的监管地位.同时,修改《中国人民银行法》明确赋予人民银行征信管理职能.一是明确职责.在《人民银行法》第四条中增加一项规定：“管理征信业,推动建立社会信用体系”.二是明确监督检查权.在《人民银行法》第三十二条第一款中增加一项规定：“执行有关征信管理规定的行为”.三是明确行政许可权.在第五章中增加一条对征信业设定行政许可的规定：“中国人民银行审查批准征信机构的设立、变更和终止,审查批准征信机构业务的准入、变更、终止.”四是明确行政处罚权.按照第七章第四十六条处罚规定或单独规定一条解决.
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2.明确其他部门在征信管理中的权力与义务.如在明确工商等各部门有一定的行业征信监管权时,明确央行有权利要求其报送其采集的工商企业信息.同时,加强统筹协调,借鉴我国的反洗钱制度,由人民银行牵头建立社会信用体系建设联席会议制度,指导推进有关工作.
3.明确征信行业协会的法律地位.从国际社会看,各征信国家均成立了行业协会,如美国的信用管理协会和信用报告协会等,这些行业协会在整个国家信用体系的建设过程中起了极大的作用应当切实加强征信行业协会建设,立法规定其法律地位,并授予其适当的监管职能,以利于促进征信业行业自律机制的尽快形成.
4.建立健全对征信业的社会监督机制.充分发挥媒体、审计、
监察、司法等社会力量对征信企业的外部监督作用.
(二)完善信用信息征集机制
征信法律制度建设必须面对的是征信机构征信权和被征信人信用权之间的博弈,而这场博弈的均衡点在于对征信权的规范.
1.完善个人信息征集法律制度.在法律上应明确以下几个方面:(1
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2.完善企业信息征集法律制度.目前应主要明确界定非上市企业信息公开的范围及非上市企业信息披露的方式、信息征集程序、征集范围及救济方式.
(三)完善征信机构运行机制
借鉴中国注册会计师有关制度,按照“完善法规、特许经营、商业运作、专业服务”的方向,规范征信机构准入、运作和管理.积极发展专业化的社会征信机构,加强对征信机构的内部监督,充分发挥各中介机构行业协会的自律作用,建立各类中介机构的自我约束机制.
(四)建立健全信息共享机制
企业和个人信用信息基础数据库中收录非银行信息,不仅有利于商业银行了解企业、个人信用状况,防范信贷风险和扩大银行信贷,也有助于促进企业、个人在社会生活的其他领域讲诚信,促进其他领域的诚信建设.中国人民银行应根据实际情况,通过合法的形式扩大信息共享.同时,对影响信息共享的关键环节统一技术和业务标准,促进信息共享.
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(五)建立健全失信惩戒机制
一方面应建立健全制度化的鼓励机制,对信用记录好的企业和个人给予享受优惠和便利.例如,对被评为“信用村”的“信用户”实行贷款优先、利率优惠、小额农贷无需担保的措施.又例如将干部的信用档案,作为提拔、考察干部的重要依据.另一方面应建立健全对失信行为制度化的联合惩戒机制.如对失信企业、个人银行采取联合行动,拒绝进行贷款支持.
参考文献：
[1]国务院发展研究中心市场经济研究所《建立我国社会信用体系的政策研究》课题组.《建立我国社会信用体系的政策研究》《经济研究参考》[J],2002,(17).
[2]吴国平.关于征信立法中几个重大疑难问题的探析[J].学海,2005.(5).
[3]缪曼聪.加快征信立法明确人民银行征信管理职能[J].中国金融,2005.(7).
[4]人民银行全员岗位任职资格培训教材编写组.金融基础概论[M].中国金融出版社,2006.
（作者单位：中国人民银行湘西自治州中心支行）
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