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摘 要 在构建社会主义和谐社会,提倡“以人为本”的执政理念指导下,维护社会弱势群体的合法权益,大力发展法律援助事业是社会发展的客观需要.如何使法律援助机构和政府依法行政的要求有机结合,取得最大的经济、社会效果.就成了一个急待研究解决的问题.本文试就法律援助律师担任基层人民政府法律顾问的一些问题作出探讨,以最大限度破解这一问题.
关 键 词 法律援助 律师 同级政府 法律顾问
作者简介：徐斌,山东省汶上县法律援助中心.
中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）04-291-03
在构建社会主义和谐社会,提倡“以人为本”的执政理念指导下,维护社会弱势群体的合法权益,大力发展法律援助事业是社会发展的客观需要,而在我国社会主义初级阶段,法律援助职能的充分发挥客观上受到了经费短缺的制约.同时在公职律师制度尚未有效建立,政府依法行政的要求愈益迫切的形式下,基层人民政府及其下属行政部门却因为现行律师体制约及难以支付大额法律服务费用等因素导致不能获得及时、有效的法律服务.如何使法律援助机构和政府依法行政的要求有机结合,取得最大的经济、社会效果.就成了一个急待研究解决的问题.本文试就法律援助律师担任基层人民政府法律顾问的一些问题作出探讨,以最大限度破解这一问题.
一、法律援助律师担任基层政府法律顾问的必要性
(一)基层法律援助机构经费短缺,制约了法律援助职能的充分发挥
根据《法律援助条例》第三条“法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展”的规定,法律援助是政府责任,政府应当提供充足的经费支持以促进法律援助事业发展.但基层政府尤其是欠发达地区基层政府财政极度困难,难以提供足够的财政支持.基层法律援助机构碍于这一客观情况,也无法或不能放手宣传法律援助制度、不能及时有效地向弱势群体提供法律援助,出现了有相关法律依据、有符合条件的应受援对象却无法提供相应法律援助的尴尬情况,客观上阻碍了法律援助制度的发挥,降低了法律援助制度在人民群众心目中的地位.如何破解法律援助制度的经费难题,成为了基层政府、司法行政机关、法律援助机构的头等大事.
(二)公职律师制度尚未建立,公职律师服务于社会主义建设事业的职能在基层尚不能充分发挥
公职律师是指具有律师执业资格,供职于公共权力机关,专门为所在机关提供法律服务的专业人员.其实质上就是充当政府法律顾问的角色.这些公共权力机关包括但不限于权力机关、行政机关、军事机关.因此公职律师包括政府律师、法律援助律师、军队律师等.建立公职律师制度,是我国推进依法治国、实施依法行政,进一步完善我国律师结构的需要.2002年10月,司法部下发了《关于开展公职律师试点工作的意见》（下称《试点意见》）,对公职律师的任职条件、职责范围、权利
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(三)原有政府律师顾问团的形式也已不适应为政府提供有效法律服务的需要
随着形势的不断发展,原来松散型的律师顾问团模式难以适应新形势下政府提速、依法行政的要求.一方面,由于律师顾问团人员不确定,司法行政机关、政府对其管理比较松散,服务不及时的现象时有发生；而在收费上,社会律师服务收费标准比较高,给政府财政上增加了压力.另一方面,政府依法行政的要求却日益迫切,需要加快提高政府及其行政执法部门的执法水平和依法行政的能力.而现在供职于政府和政府部门的公务人员,特别是在行政执法岗位上的公务人员,具有法律专业知识的人员相对较少,在实际工作中处理和解决法律事务的能力难以适应新形势下的工作要求,对专业法律服务的要求日益迫切.如何既获得及时、高效的法律服务,又不至于对自身财政形成巨大压力,也就成为了各基层人民政府需着重考虑的大事.
所以,在公职律师制度尚未建立,法律援助制度虽有发展,但经费制约因素明显的情况下,废止以前已不合时宜的律师顾问团的形式,将法律援助和政府法律顾问整合为一体,一方面,由法律援助机构律师作为政府法律顾问为基层人民政府,包括县级人民政府及下属的各科、局、委、办、乡镇党委、政府、工、青、妇、残等群众和社会团体等提供及时、高效的法律服务；另一方面,由这些部门在社会律师收费标准以下力所能及地支付给法律援助机构相应法律顾问费用以弥补法律援助经费的不足,从而促进法律援助事业更好发展就成了适应形势发展的明智之举.
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二、基层法律援助机构律师担任同级人民政府法律顾问的可行性
1.法律援助机构已经在全国范围内建立.目前,我国各级政府已建立3600多个法律援助机构,工作人员达11万余名.法律援助机构有自身的援助网络、有相对固定的法律人才,包括专职的法律援助律师,客观上能够具备充当政府法律顾问的组织和人才优势.
2.在法律援助机构建立后的相当长时期内,早在《法律援助条例》出台前,法律援助机构的触角已延伸到为各级党委政府担当法律顾问,参与处理重大诉讼与非诉讼的法律服务方面,甚至直到现在,法律援助机构不仅依据《法律援助条例》确立的业务范围开展律师业务,而且在很大程度上也仍然继续为各级党委政府担当法律顾问,参与处理重大诉讼与非诉讼的法律事务.只是这种参与还没有形成行之有效的制度而加以固定.
3.《法律援助条例》第三条规定“法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展”,司法部关于开展法律援助工作的通知上规定“法律援助机构是负责组织、指导、协调、监督及实施本地区法律援助工作的机构,统称‘法律援助中心’”.司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》规定的公职律师六项职责中第五项即是为受援人提供法律援助,即将来普遍推行的政府公职律师也担任着为社会弱势群体提供法律援助的任务.所以,法律援助机构与主要为政府提供法律服务的公职律师在为社会弱势群体提供法律援助的职能上是重合的,换言之,法律援助机构和公职律师机构均履行的是政府职能,法律援助律师一定程度上就是政府公职律师,政府公职律师当然可以既担任政府法律顾问,又为社会弱势群体提供法律援助.正因为此,有研究者认为以落实政府责任为职能的各级法律援助机构的普遍设立,成为中国公职律师事业与国际接轨的重要标志.而在公职律师制度尚未真正建立的时候,由事实上是政府公职律师的法律援助机构律师担任政府法律顾问本身就是公职律师制度的应有之意.这是法律援助和政府法律顾问有机整合的法律依据. 三、法律援助机构律师担任政府法律顾问后的管理模式
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(一)机构设置
法律援助中心律师担任政府法律顾问,可在现有基层法律援助中心加挂政府法律顾问的牌子,实行法律援助中心和政府法律顾问一套人马、两个牌子,合署办公的模式,受基层司法行政机关领导、监督和管理.法律援助律师现有身份不变,属国家事业编制（有的地方属公务员序列或按照公务员序列进行管理）,既是政府法律顾问,又是专职法律援助执业律师,一方面享有行政事业单位有关规定所赋予的权利、承担应尽的义务；另一方面,其执业活动受《律师法》的调整.机构所有律师由所在司法行政机关进行人事、资质管理、考核培训、职务晋升,这种管理模式由机构所在司法行政机关、律师协会进行双重管理.司法行政机关要注重保障机构律师不因依法执业而受调离、降职处分.
(二)职责权限
法律援助中心担任政府法律顾问后的机构职责是：（1）按照部门职责、权限,完成本法律援助中心的各项本职工作及各级司法行政机关安排的各项工作；（2）严格依照《法律援助条例》规定向符合条件的社会弱势群体提供及时、有效的法律援助,维护社会公平、正义,履行《法律援助条例》所赋予的各项权利、义务；（3）签订法律顾问合同,担任同级人民政府和政府部门法律顾问,为政府决策提供法律咨询和法律建议,包括：根据政府的要求,参与政府规范性文件的起草、审核和修改工作；为涉及政府和社会公众重大利益的事项和纠纷提出专项法律服务或组织专家论证；代理政府参与诉讼、仲裁活动；接受政府部门委托,调查和处理相关具体的法律事务等.
(三)整合后机构担任政府法律顾问的工作方式
工作方式可有五种：一是咨询式,即政府领导在宏观决策和重大行政管理活动中遇到涉及法律问题的事务时,及时与法律顾问联系,对有关问题进行咨询,律师在深入调查研究的基础上,对咨询的问题依法进行解答；二是参会式,律师应政府要求列席政府某次会议,就涉及到的有关法律问题提出建议性意见,协助领导依法决策；三是代理式,律师接受政府委托,代理参加信访接待工作、涉及政府权益的各种诉讼活动和非诉讼活动；四是走访式,律师因工作需要走访政府领导,沟通信息和了解情况；五是其他方式.
四、法律援助机构担任政府法律顾问要正确处理的两个关系
(一)法律援助律师与社会律师的关系
法律援助律师与社会律师具有同等的法律地位,在执业中同样享有《律师法》赋予的执业权利.两者还有一个共同的法律服务对象,即都要依照《法律援助条例》的规定为社会弱势群体提供法律援助.两者最重要的区别体现在不同的服务对象上,社会律师服务的对象是各种当事人：公民个人、社会团体、企事业单位,也包括政府,侧重于面向社会大众的有偿服务.而本文所讲到的法律援助机构律师则不仅要着重向特定人群提供法律援助,同时也要依据政府法律顾问合同为政府提供法律服务.两者法律服务对象仅有少部分交叉,在大部分上并不重合,并不会形成两者之间的残酷竞争.但在实际操作中并不可限制社会律师向政府部门提供法律服务的权利,仍然要尊重政府部门的意见与工作需要,在法律援助机构不能及时、有效为政府提供法律服务的情况下,如果政府部门有能力支付相应的社会律师服务费用,政府部门和社会律师事务所完全可以签订法律服务协议.
(二)政府法律顾问律师与政府法制办的关系
政府法律顾问律师的职责与政府法制部门的责任并不矛盾,前者的存在并不影响政府法制部门的存在.虽然政府法律顾问律师与政府法制部门的工作在参与、规范行政立法等领域有所交叉,但整体来说,前者主要是处理好政府微观方面的法律事务,并且只有建议权,没有决定权.法制办的工作主要涉及到的是政府宏观方面的法律事务,并在政府决策出台过程中起着决定性的作用.二者的工作完全能够做到并行不悖,共同促进行政机关依法行政.律师作为政府的法律顾问与政府法制部门的存在并不矛盾,政府法律顾问律师的作用当然不会也无法取代政府法制部门的作用.
同时,还要注意法律援助机构办理《法律援助条例》第十条前三项规定的法律援助案件时与担任政府法律顾问的职责出现“矛盾”时的问题处理方法.
国务院《法律援助条例》第十条规定：“公民对下列需要代理的事项,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助：（一）依法请求国家赔偿的；（二）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（三）请求发给抚恤金、救济金的；”,只要符合上述条件的当事人提出申请,法律援助机构就应当受理并为其提供法律援助.而此类案件的对方当事人则主要是政府行政机关,如果这时法律援助机又恰恰担任着该政府机构的法律顾问,这就出现了一个双方代理的问题.解决该问题,首要的是要树立正确的指导思想,即受援人为上述事项申请法律援助,有关行政机构就上述问题在符合法律规定时给予公民国家赔偿、给予社会保险待遇、最低生活保障待遇、抚恤金、救济金等本身就是依法行政的两个方面,两者不存在根本性的矛盾；在此基础上,法律援助机构一方面可以尽力履行明法析理的功能,引导非诉调解解决.另一方面在只有诉讼解决的情况下,可以依照《法律援助条例》赋予的职能,把法律援助案件指定给有关法律服务机构依法办理.
五、法律援助机构担任政府法律顾问的优点
(一)对切实维护社会稳定具有重要意义
法律援助机构律师通过承办法律援助案件,保护贫者、弱者以及某些特殊案件当事人的合法权益,促进司法公正,保障司法人权,帮助政府分忧解难,在人民群众中树立政府关心群众、为民办实事、好事的良好形象.
(二)政府法律顾问的聘请将有效促进政府依法行政
法律援助专职律师就职于本级司法行政部门,属政府全额事业编制（或公务员编制）,除具备律师资格或法律职业资格外,熟悉法律法规和规范性文件,具备优良的法律素养,同时还熟悉政府行政部门的工作程序和工作制度,其法律素养优于一般公务员,而其行政素养则优于一般社会律师.法律援助专职律师在法律事务上的专业优势,加上其同政府部门的日常行政行为融为一体,将有效地促进政府部门的依法行政.同时法律援助律师广泛参与政府涉法事务的办理,将取得“离得近、叫得快、反应快、效率高、质量好”的工作效果,为提高政府依法决策、依法行政的能力和水平发挥积极作用.
(三)可以有效地节约社会资源
法律援助律师担任基层政府法律顾问制度是适应依法治国方略要求,对法律资源的重新整合、充分利用.此种制度的建立可以为行政机关的依法行政提供可靠的人才保障和组织保障,以有效地节约人力资源.这样不但使基层政府在需要相应法律服务时可以摆脱面临社会律师高收费方面存在的资金不足的困扰,而且法律援助律师、法律援助服务机构还可以获得政府各部门的支持,有限的政府法律顾问费用支付给法律援助机构后,将会解法律援助经费严重不足的“燃眉之急”,使法律援助制度在不增加政府财政支出的低成本状态下建立并发挥作用.
(四)法律援助机构担任同级人民政府法律顾问将有利于法律援助机构留住、吸引法律援助专职律师
现阶段,法律援助专职律师的收入大大低于社会律师的收入,直接导致了法律援助专职律师大量流失.法律援助机构担任同级人民政府法律顾问后,从政府各部门收取的法律顾问费用有可能用于法律援助专职律师的办案补贴,从而增加援助律师的收入,这对稳定法律援助律师队伍,促进法律援助事业发展无疑具有重要意义.
参考文献：
[1]《法律援助条例》.
[2]《中华人民共和国律师法》.
[3]司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》.
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