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我国《土地管理法》自1986年颁布以来,先后进行过数次修改.《土地管理法》的修改过程,也是我国土地法律框架不断健全、土地管理制度不断完善、土地管理法治程度不断提高的过程.特别是1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议修订通过的《土地管理法》,按照中央提出的“土地管理必须把耕地保护放在首位”、“必须采取世界上最严格的措施管理土地”的要求,以用途管制制度为核心,全面改革了土地管理制度,是我国土地管理方式和土地利用方式变革的里程碑.
近几年,随着社会的不断发展和经济改革进一步深化,进一步修改完善《土地管理法》的呼声也越来越高.我们认为,要修改完善《土地管理法》,首先必须科学系统地评价《土地管理法》的实施成效,其次要深入分析法律实施中存在的问题及其原因,有针对性地提出法律修改完善的建议.
一部《土地管理法》,一个全新的土地利用时代
土地国策深入人心,依法用地意识不断增强.1982年,国务院发布《村镇建房用地管理条例》规定：我国人多地少,珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策.1986年3月,中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地,是我国必须长期坚持的一项基本国策.1986年6月颁布的《土地管理法》秉承了这项基本国策的基本精神,耕地保护成为贯穿该法的一条主线.1998年修订《土地管理法》,首次从法律上明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”.《土地管理法》实施20多年以来,这项基本国策已经深入人心,各级政府对土地管理的重视程度大大提高,依法、依规、十分珍惜和合理利用土地的意识不断增强.
配套法规日益完善,执行监督全面启动.《土地管理法》实施以来,配套法规建设取得长足进展.国土资源部先后制定了30多部部门规章,各省(区、市)也先后制定了土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章近150部.2007年3月《物权法》将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来.目前,适应经济社会科学发展,适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成.
同时,全国人大、国务院和地方各级人大、政府高度重视《土地管理法》的执行监督工作.全国人大分别在2000年和2004年,进行了两次《土地管理法》执法检查.2006年国土资源部、监察部开展了查处土地违法案件的专项行动.2007年9月,国土资源部组织开
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严格实施用途管制制度,规划地位初步确立.《土地管理法》所确立的土地管理新方式的核心,是按照土地利用总体规划管地、用地,实行严格的用途管制制度.土地利用总体规划从宣言式的软约束变成了依法行政的硬约束,土地利用总体规划的编制和实施第一次受到了真正重视.土地利用总体规划的控制作用进一步发挥,《全国土地利用总体规划纲要》和各级土地利用总体规划相继批准实施,国务院还针对规划实施中的问题作出明确规定,从严规划修改,分类下达计划,进一步发挥规划对新增建设用地的控制作用.土地审批制度不断改革,进一步严格农用地转用和土地征收的审批程序,调整城市建设用地审批方式.进一步明确耕地保护责任,要求地方主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责.
节约集约初显成效.一是各省(自治区、直辖市)具体规定了建设占用耕地“占一补一”的补偿标准,中央征收新增建设用地有偿使用费的30％,建设用地增量受到了经济手段的有力制约；二是在建设用地盲目外延扩张受到控制之后,内涵挖潜、存量盘活取得巨大成绩,2004年以来,建设用地供应中存量用地比例始终保持在50％以上；三是补充耕地的重点放在了土地整理上,开发整理和土地复垦力度不断加大.“十五”期间,全国土地整理补充耕地2140万亩,大于建设占用和灾毁耕地的总和,耕地数量快速减少的势头初步得以遏制.
积极参与宏观调控,有力保障经济发展.根据中央要求,国土资源管理部门积极运用土地政策参与宏观调控.建立用地政策与产业政策的联动机制,1999年和2006年,国土资源部与国家发展改革委先后两次联合发布《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》,促进了产业结构的调整.加强建设项目用地预审管理,制定工程建设项目建设用地定额标准,颁布全国工业用地出让最低价.完善土地税费制度,新增建设用地使用费加倍收取并按实际用地面积征收,提高城镇国有土地使用税标准,土地出让收支金额纳入地方基金预算管理.严把建设用地供应闸门,实行“有保有压”的土地供应政策,控制建设用地释放的总量和速度,调整建设用地的结构,单位土地供应面积和城镇固定资产投资额增加量的GDP增加量明显提高.
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土地市场建设取得新的进展.随着招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度建立和不断完善,工业用地和经营性用地全部纳入招拍挂形式供地范围.据统计,2006年招标拍卖挂牌出让土地面积占出让总面积的28.6％,出让价款占出让总价款的71.6％.同时,土地收购储备制度全面实施,土地市场动态监测制度开始建立,节约集约用地机制初步形成.
遗憾,需要多角度分析
《土地管理法》实施过程中也出现了一些遗憾和问题,这些问题也是当前土地管理中的热点和难点.产生这些问题的原因是多方面的,既有经济社会发展的新要求,也有体制机制的固有障碍.
《土地管理法》执行力度不够,有关制度没有全面落实.在土地利用总体规划方面,由于上一轮规划修编时间短、科学论证不足等原因,导致规划的空间管制作用没有真正发挥.一是违反规划用地大量发生.有的地方擅自突破规划设立开发区和城市新区,建设宽马路、大广场等.二是规划调整频繁,随意性强.三是土地利用总体规划对城市规划等其他专项规划制约不够.由于城市规划等与土地利用总体规划编制周期的不一致,导致土地利用总体规划很难制约城市规模的扩展.
在耕地保护方面,问题主要在于,一是各地方追求多上建设项目,多占地,都要求政策上应有所倾斜.东部地区认为经济基础好,产出高,要继续发展；中西部地区认为起步晚,要加快发展,不愿意主动承担保护耕地的责任.二是农业结构调整、生态退耕在一定程度上影响了耕地保护目标的实现.据统计,1996年～2005年,耕地减少总量为17621.6万亩,其中农业结构调整减少耕地3529.4万亩,生态退耕减少耕地10294.1万亩,两者总量达耕地减少总量的78.4％.三是补充耕地质量难以保证.有些地方只简单实现“数量”平衡,新补充耕地质量难以达到要求.
土地违法案件屡有发生.一是土地违法量大面广,地方政府往往成为违法主体,导致土地执法难,处理事难,处理人更难.二是土地执法手段尚需进一步强化,土地行政主管部门无强制执行权,导致执行难；违反规划一律拆除,在实践中很难执行.
在审批程序和征地补偿安置方面也存在一些问题.一是审批程序繁杂,环节较多,审批周期过长,不利于提高效率,客观上造成了部分建设项目未批先用.二是征地过程中,基础设施等项目征地与商业开发征地补偿标准在实践中差别较大,客观上造成了被征地农民心理上的不平衡.三是拖欠、截留、挪用征地补偿安置费用的情况还时有发生,征地争议裁决制度没有真正落实.
经济社会发展的新变化,要求《土地管理法&#
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