20世纪90年代以后，全球化的进程日益加快，单一的治理模式已经不能解决日益复杂的公共事务。政府治理、市场治理以及近年来兴起的以公民社会为主体的治理模式都因为各自的主体特点、环境要求等而无法独自解决复杂的问题，相继走向了失灵。因此，现代的公共管理事务，不再是依赖于单一治理模式，而是政府、市场和公民的三者协调。然而，代表这三种治理模式的主体之间不仅有着互助与协作，也会产生摩擦与冲突。此种情况下，应该如何协调不同的治理模式，消除它们之间的冲突，促进它们之间的协同互补呢？针对这一问题，国外学者提出了“元治理”的概念。元治理作为一种治理理念，其目的在于通过重新安排整合不同的治理模式，优化治理机制，它所倡导的是政府权力的“回归”。在元治理理论影响下建立的治理网络，成为管理公共事务新的思路。
一、治理理论的演进
18世纪起，以政府为主体的治理模式兴起，掀起了公共领域对于治理主体和治理模式的研究。虽然历经几个世纪，但学者们对于治理模式的探索却从未间断，从最初的政府治理模式失灵，到由市场发挥主要作用，以企业为主体的市场治理模式登上舞台，公共管理领域经历了由“看得见的手”到“看不见的手”的转变。然而，随着公共事务逐渐的复杂化与公民政治意识的提高，单纯依靠国家和市场已经不能解决多元化的公共事务。公民社会和网络的兴起为公共管理提供了新的方向，以此来应对日益增长的社会问题和政策问题。
以政府为主体的治理模式，采用一种正式的、自上而下的、强制性的协调方式，强调国家权力，主张用政府来统治社会。国家统治的典型优点便是稳定性强，这种治理模式更多的适用于一种稳定的外部环境，通过强制的执行力量来解决危机、灾害等问题。
以市场为主体的治理模式，则采用一种自下而上的、竞争性的协调方式，通过市场价格来进行调节，这就会形成一种竞争的环境氛围，促进资源优化配置。市场是中坚力量，而政府则为社会提供服务。市场为主体的治理模式避免了之前科层治理模式下的效率低下，在成本利益的驱动下有着前所未有的高效率。
以公民社会为主体的治理模式，诞生于20世纪90年代，这种治理模式表现出的非正式的、开放式的协调方式有效解决了多元化、复杂化的公共事务。在这种高度灵活的机制下，政府成为网络社会中的一个参与者，公民也能够参与到公共事务中。该治理模式更适合一个不断变化的外部环境，来解决那些复杂的、有着多方参与者的问题。
由前面的分析可以看出，治理作为一种新兴的范式，是对“统治”模式的超越。然而，正如政府失灵和市场失灵一样，公民社会也会走向失灵。针对治理失灵，学术界涌现了许多不同的观点，如“善治”“有效的治理”“元治理”等等。这些理论都是基于公共事务的复杂性和治理手段的单一化提出的。
正如戴维斯和罗茨所说：“未来将不再依赖市场治理、或是科层治理，或网络治理，而是所有三者。其关键也不是管理合同，或指导网络，而是当三者相互冲突、彼此破坏时，把它们有效地组合起来。”但是，这种混合的治理不仅带来的三种治理模式之间的协作，同时也引发了冲突。在这样的一种条件下，产生了一种新的治理需求：缓和不同治理模式的冲突，促进它们之间的协作，即“元治理”。
二、什么是元治理
“元治理”这一概念，英文为“metagovernance”其意为“协调三种不同治理模式以确保它们中最小限度的相干性”。针对这一概念，学术界有着不同的定义。
（一）学术界对元治理的定义
杰索普把元治理表述为:“不同治理模式的整合，以及涉及政府、市场、公民社会的明智混合以得出可能的最好结果。”杰索普认为，单纯的各种治理模式面临4个方面的困境：合作与竞争、开放与关闭、政府全能与弹性、责任与效率。这些困境必须通过一些办法共同管理。杰索普提出元治理的背景和原因是意识到在复杂性不断加剧的当代，市场、层级、网络治理都必然倾向于失灵。
丹麦学者伊娃·索伦森认为“元治理”代表着“一种加强协调性治理的方法”，这意味着是一种“间接形式的自上而下的治理,其实施通过各种协调方式,如制定规范，提供便利和协商谈判等来影响自治过程的实现”。
荷兰学者慕利门把“元治理”定义为：“是一种产生某种程度的协同治理的手段（方法），通过设计和管理政府治理、市场治理、公民治理三种治理模式的合理组合，一起实现对公共部门的绩效负有责任的公共管理者（元治理者）看来是最好可能的后果。”
由此可见，“元治理”的提出是对治理理论的完善，旨在对政府、市场和公民社会等治理形式、力量进行协调，重新安排治理机制。
（二）笔者对元治理的理解
元治理作为治理理论的延伸，通过复杂性的视角来研究治理失灵问题，它是基于治理失灵的背景下提出来的。笔者认为，元治理的内涵包括以下三个方面。
1.元治理强调政府是元治理的主体
元治理强调多个治理参与者的复杂性和互动性，但同时又要求，在多方参与的情况下，有一个领导者来协调不同治理模式间的冲突和协作。政府在与治理中之所以能够扮演主体的角色，主要原因有以下几点。首先，政府作为国家权威性的表现形式，拥有着相对垄断的信息资源和组织智慧，当不同的治理模式之间发生碰撞和争议时，政府由于其权威性可以充当“法官”的角色，对有冲突的利益主体进行协调，通过支持较弱一方来平衡各方利益。第二，建立一个有机的治理网络，各机制间不仅要减少摩擦，更需要有效的谈判沟通。政府可以为它们提供一个交流的平台，促进彼此间的协商共振，增强它们之间的凝聚力。第三，随着政治参与度越来越高，治理机制也变得五花八门，因此有一个具有宏观组织能力，可以处理各方组织间的关系又不破坏其内在一致性的“领导者”便十分有必要。政府则可以保证整个社会的凝聚力和制度的完整性。因为这些其他治理主体所不具有的优势，政府必然成为元治理的主体，主导新的角色和职能。
2.元治理主张通过三种治理模式的混合来解决失灵
政府、市场以及公民社会的失灵在于复杂性不足：即治理对象和目标的复杂性高于治理工具和手段的复杂性，使选定的治理模式无法达成治理目标。这意味着，单一的治理工具不足以应对日益复杂的公共事务，而复杂性不足必导致治理的失灵。因此，从元治理的角度，以往的单一治理手段要走向多种手段的混合协同，将不同的治理模式重新进行连接，通过政府这一主体来对复杂化、多样化的治理模式进行合理融合，从而获得最佳的治理结果。
因此，元治理并没有摒弃其他治理模式，市场、公民社会等参与力量依然存在，只不过它们通过一种“协商式的决策”来进行运转。一方面，政府作为“看得见的手”参与到多元的治理体系中，贡献自己的资源；另一方面，通过市场来建立竞争环境，优化资源配置；此外，公民和社会组织也可以用对话的方式，参与公共事务管理，发挥监督作用。这样一来，不同的治理模式在元治理下建立起一个相互交织的治理网络。
3.元治理有三个阶段
元治理改进了传统的单一治理模式，主张多种治理方式的融合，简单来说，根据治理手段的复杂性和参与程度，可以将元治理分为三个维度，如图1。第一个阶段是选择。即在面对不同群体对各自治理模式的偏好时，政府要利用强制性权威进行治理模式的选择和协调。各种治理模式的协同并不意味着将他们简单地一起运用，如果缺少合理的协调组织，可能会引发更多的矛盾和抵触。因此，政府首先要对治理问题和对象选择合适的治理模式，明确哪些事务应该“放手”，交由市场和社会处理；哪些事务上要“伸手”，为其提供制度上的保障。在这一阶段，由于公共事务的复杂性和多元性较低，参与的主体可以是政府、市场或公民社会的单一一方，即一阶元治理。
第二个阶段是辅助。当一种治理模式不能够解决问题时，元治理要求政府要及时地引入其他模式进行辅助，“通过应用其他两种类型的元素来支持选中的治理类型，并且保护它不受其他两种治理模式的破坏影响”。在这个过程中，政府要掌握对不同治理模式的运用。当公共事务适合哪种治理模式时，及时地选择哪一种模式；当其它模式能够发挥协助作用时，政府就要来协调这两种模式间的冲突，将协作发挥到最大作用，这就是二阶元治理。
第三个阶段是共振。在解决复杂问题时，政府要将治理策略的复杂性降到最低，以减少不必要的资源浪费。这就需要“结合三种治理模式并且管理这种结合，而没有对某一种治理模式的先天偏好”。在三阶元治理中，政府、市场和公民社会都参与到了治理过程中，三者通过各自的影响力来共同解决问题。
通过对元治理的解读不难看出，作为针对解决治理失灵所提出的理论之一，元治理有着自己的观点。它认为治理不再是一套一成不变的的管理方式，而是涉及到政府、市场和社会的多方关系；而政府也不再是最高权威，也要通过谈判和合作来达成公共政策，在复杂的环境中履行协调功能，确保社会的正常有序运行。
三、等级统治的影响：元治理下治理网络的建立
现代社会的多元化要求公共事务的管理也走向一种动态的、复杂的网络互动过程。对于元治理而言，其目的是为了追求公共利益的最大化，为了保证这一目标的实现，就需要建立有效率的治理网络。
所谓网络组织，“就是一种由多个具有依存关系的主体基于自然的偶合和人们的主观意志选择并通过相互信任、相互学习、相互依赖、相互合作等关系性机制来协调多个具有依存关系的实体的行动或力量为同时达到各个实体的特定目的和组织网络共同的目标而建立起来的一种多组织的平等网状系统。”简单来讲，治理网络是一个互动的系统结构，包括参与元治理的各个要素以及这些要素之间的关系。
作为治理网络，包含了三大主体：政府、市场和公民社会。这三者几乎包含了整个社会的构成部分，他们之间存在着自然状态的的关联，作为不同治理模式的行动核心，彼此之间不仅有着密切的依存关系，还存在着冲突与碰撞。在元治理的理论影响下，各个治理主体之间通过扬长避短、相互学习来协调彼此之间的对立，实现共同目标，这种混合模式可以实现多种联接方式，如图2。
（一）治理网络的主体
利益相关者理论认为，“任何能够影响组织目标的实现或受这种实现影响的团体和个人”都可以被称为利益相关者。社会总体可以分为政府（国家或公共部门）、市场（企业或私有部门）和公民社会（非盈利机构或第三部门）。政府是人类政治行为的主要表现形式，体现了公共利益在政治层面上的权益；市场作为人类经济行为的主要表现形式，代表着公共利益在经济层面上的权益；而公民社会则是人类人类社会行为的主要表现形式，它反映了公共利益在社会层面上的权益。毫无疑问，这三者必然影响着公共事务的管理以及公共利益最大化的实现。从利益相关者的角度出发，政府、市场和公民社会都必须成为治理网络的主体。
作为拥有各自背景和理念的三种治理模式，政府、市场和公民社会如何在一个治理网络下协同运作是不可忽视的问题。在此之前，必须要建立三者之间合理的基本关系。
首先是平等。作为一个治理网络下的基本主体，政府、市场和公民社会之前的关系不应该再是传统模式中的“统治”与“被统治”的关系。即使是在元治理的要求下，政府也只是起着“领头羊”的作用。政府、市场和公民社会之间应当是互动性的平等关系，三者共同参与到公共事务的管理中，分享公共权利。
其次是自由。一方面，各个主体在各自独有的治理领域都有自己的自主治理权，三者相互尊重，互不干涉。另一方面，无论是政府，还是市场和公民社会，它们都有自主选择的权利来参与公共事务，这种自由的关系可以确保参与主体有权来决定自己是否参与到治理过程中。
再次是协同合作。在有了平等自由的前提下，政府、市场和公民社会出于促进公共利益最大化的共同目标，重新结合成一个新的“系统”，在这个“系统”下，各个主体通过利用自己的特有资源，分享公共权利，产生大于个体功能的效果。
（二）元治理下的治理网络
以政府为主体的治理模式、以市场为主的治理模式和以公民社会为主体的治理模式分别有着各自的治理机制和特点，由于这三种治理模式代表着与合作者不同的关系，将他们混合有可能引发各种潜在的冲突。
首先，对于政府来说，源自科层的命令与控制式的领导很明显与市场治理中权利下放的观点相冲突。其次，在政府治理中，要求参与者尽快做出决策，而公民社会则提倡通过不断的协商妥协来达成一致。科层体系中各参与者之间的独立自主可能与公民社会中相互依存的需求产生冲突。最后，市场化背景下的效率导向和竞争关系与公民社会中体现出的开放式、自由协商的氛围也有很大出入。
总之，政府治理、市场治理和公民社会治理三者之间存在着差异和对立，因此如何以合理的方式避免它们之间的冲突是建立治理网络的首要目的。而这一问题，正是元治理所尝试解决的。由前文可知，元治理主张“各种治理模式的混合”，通过“协调不同的治理主体以期达到最好的绩效结果”。它的提出为解决多元治理模式混合所引起的冲突和低效率提供了思路。
在一个“去中心化”的治理网络下，政府、市场和社会因为利益出发点不同，必然会出现不同的偏好，这就必须有一个具有宏观组织能力和正式权威的主体来处理这些冲突。前文提到，元治理有三个阶段，分别是选择、辅助和共振。这不仅体现了作为治理网络的参与主体之一，政府在元治理中的核心地位，同时也显现了它是如何影响多元的治理网络的。
作为元治理最简单的选择阶段，其目的在于在解决公共事务时，由政府来选择一种最为合适的治理模式，体现在治理网络中，便是运用等级权威来分辨利益相关者，合理安排公共资源，避免过多不必要的互动参与而引起治理的混乱和资源浪费。在辅助阶段，就要求政府能够掌握好各个主体之间的联系。使用一种模式来解决冲突，而引进另一种模式来帮助发现思路。政府可以通过激发市场、公民社会的参与来优化单一治理模式的缺陷，多种治理模式可以被混合起来，扬长补短，互相补充。共振阶段作为元治理最为复杂的一个阶段，体现在治理网络中便是三种治理模式的共同使用，这要求政府将单重模式联合起来，发挥各自的影响机制。如何把握它们之间的关联是一个很大的挑战。政府治理模式相对比较依赖于已有制度，市场治理则更看重组织内部以及个体之间的合约关系，公民社会的治理模式则建立在个体的参与度和认同度上。管理这些模式之间的关联，掌握好它们之间的“开合”是预防多元治理模式之间对立冲突的有效办法。
（三）各个主体间的影响机制
在公共事务管理的背景下，政府、市场和公民社会都贡献着自己的力量。从外部环境来看，这三者都有着各自的权威性，彼此之间相互影响。
作为政府，它可以利用其权威性和合法性为市场和公民社会提供制度上的保障。一方面，政府通过规范法律制度来维护公平正义，为市场提供一个相对稳定的外部环境；另一方面，它也可以为公民社会搭建平台，促进公民社会等民主力量的发展。同时作为元治理的主体，政府要担当起“领头人”的作用，积极引导和疏通不同治理模式所带来的摩擦，承担相应的责任。
在以往的公共行政中，政府以“统领”的角色，通过自身的权威来发号施令进行管理。在治理理论兴起后，政府的作用渐渐被削弱，社会成为治理的中坚力量。而元治理作为治理理论的延伸，却强调了政府在治理过程中的重要性。这引起了许多学者的误读，认为在元治理中，政府又回到了过去那种高高在上，掌控一切的形象。其实，元治理所主张的“政府权力的回归”，与以往的“国家中心论”不同，它是侧重于责任而非权力。
市场方面，由于价格机制是市场的核心，因此其参与治理的最大贡献就在于优化了资源配置，提高了竞争力。随着市场化程度的日益增进，政府部门也避免不了受影响。在上个世纪90年代所兴起的行政改革的浪潮中，许多学者提倡以企业家的精神来管理政府，这改变了传统政府的运作模式，提高了行政效率，大大增进了公共资源的利用效率。市场化带来的不仅仅是经济上的巨大变革，更对公共部门的运作产生了深远影响。
以公民社会为主体的治理模式，极大地提高了社会公民和非政府组织对于公共事务的参与度，通过自下而上的参与方式增加了行政活动的活力。此外，公民社会有着监督政府的作用，促进政府不断增进透明度以提高公信力。公民社会作为新兴的政治力量，出现政府失灵和市场失灵后，它所采用的自下而上、协商性的运作模式为公共事务开辟了新的思路。
四、基于元治理的治理网络的实施关键
基于元治理的治理网络的建立为解决公共事务提供了新的模式，从实践角度来讲，可以从以下几个方面来实现。
（一）政府角色的再定位
政府作为元治理的主体，可以通过利用自身固有的权威，来设计制度，提出愿景设想，协调来自各个方面的摩擦，实现不同主体的治理机制多方共存，建立一个以政府、市场和公民社会多元协同的治理网络。杰索普指出：“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家（政府）还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”
元治理不可以和建立一个至高无上，一切安排都要服从的政府相混淆。事实上，政府所要承担责任的是设计法律制度，提出前景规划。在制度上，政府要提供各种机制，促进各个治理主体在不同的事务和领域之间学会协调合作和建立联系。在战略上，元治理要树立共同的愿景，来鼓励社会的各个方面做出新的活动和安排，以便弥补和完善现有政府治理模式的不足。
由此可见，元治理下政府权力的运用更多的是一种参与式的协调，其目的是利用自身权威，尽量减少各个治理模式之间的倾轧，实现社会资源的合理利用。
（二）市场化环境下的政府有效干预
市场化充分实现了资源的优化配置，在市场治理模式中，政府开始转变为为社会提供服务。这种治理是自下而上的，适用于一个竞争性的外部环境。但是，由于市场机制本身的缺陷，政府干预在现代市场经济中有着不可缺少的作用，但是政府对经济的调节并不能直接地代替市场机制发挥作用，因此要界定好政府职能的边界。
元治理下的市场，依旧发挥着优化资源配置，调节经济发展的作用，对政府而言，两者的互动决定着经济是否能够稳定持续发展。在这个过程中，政府主要要做的有两个方面：首先是要加强制度建设，维持稳定的外部环境。一个有序、健康的社会环境是市场运行的基础保障，如果没有法律条例和监督体制来规范环境，市场调节便会陷入混乱和崩溃。政府必须发挥自身的权威和强制力，维护市场秩序，营造良好的交易环境；其次，政府要搭建优秀平台，帮助企业吸引外来投资。作为企业，能否吸引到投资是发展过程中不可或缺的一步。决定外资流入量的主要因素是该地区的综合区位优势，其中包括良好的基础设施、公平的交易环境以及健全的法律法规等等。总的来说，良好的投资环境能为企业增加竞争力。所以政府可以通过加强对基础设施的投入注重公共投入，通过制定产业政策来促进产业结构高度化，为市场注入活力。
（三）公民社会中的政府作用
在整个治理网络中，公民力量所主导的网络治理，是最具有复杂性和多样性的，多方利益的参与、软性的组织结构以及极大的自由裁量权，都为其提供了灵活的治理环境。
随着公民意识的觉醒，越来越多的非正式组织和公民团体参与到公共事务的管理中。我国近些年来各地都会频频发生群体性事件，推动了民主化管理的进程，可我们也要看到，许多地方的公民参与也暴露出种种缺陷。在众多的群体性事件中，政府失去了公信力，形象一落千丈，百姓对政府充满了敌意，越来越多的民众开始采用多元化的手段来干预政府活动，捍卫自身利益，有的甚至采取自焚，静坐等行为向政府示威，可以说这是一种畸形的公民参与。
基于元治理理论可以看到，政府要做到“有所为，有所不为”，将精力放到更多需要政府解决的问题上来。鼓励社会力量参与公共事务，调动公民积极性也是政府应尽的责任。在这个过程中，政府发挥的作用主要有以下几点：首先，政府要做到信息公开化和透明化，让赋予公民更多的知情权、监督权和参与权。其次，修订法律法规，为公民和社会组织提供一个交流的平台，鼓励多方力量进行参与。第三，政府要鉴别和明确利益相关者，避免出现社会参与中的资源浪费。
五、结论
由于现代社会的复杂性和动态性，公共事务的管理也是一种复杂的、动态的网络互动过程。社会总体可以分为政府、市场和公民社会，由这三大主体所构成的治理网络促进着社会共同利益的发展。在面临不同主体的治理模式之间的摩擦时，元治理所主张的发挥“等级统治的影响”起到了很好的作用。在元治理下构建的治理网络，既能够整合不同利益主体间的联系，又协调了它们之间的冲突。此种背景下，政府被赋予了新的使命，通过贡献自己独特的资源来成为多元领导系统中的一位参与者，促进整个治理网络的协同运作，以实现“1+1+1>3”的治理效果。
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［责任编辑：金永红］
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