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如果说微观企业发展规划的实施尚属不易的话,宏观产业发展规划的实施更是充满了各种不确定性,不可苛求.
几年来,《物流业调整和振兴规划》（以下简称《规划》）的颁布和实施有效推动了我国现代物流业的发展,特别是在“保持产业稳定发展”,“完善物流政策法规体系”,“多渠道增加对物流业的投入”,以及“加强物流基础设施建设”与“物流标准和技术推广”等方面发挥了一定的效应.可以说,《规划》是我国物流业政策规划的里程碑.
虽然《规划》迄今的实施效果与规划目标及业界期望还有较大差距,但就此说《规划》仅仅是“美好蓝图”或“未对物流业起到积极地推动作用”既脱离实际,也有失公平.《规划》任务的分解涉及到33个政府部门以及3个全国性行业协会,这本身就说明了《规划》落实的难度和物流业发展的艰辛.36个利益主体在博弈,《规划》的实施不可能立竿见影、一蹴而就.
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但是,在新一届政府创新执政理念,改革经济管制方式的大背景下,对迄今为止《规划》的落实情况进行回顾和反思,以进一步提升物流产业规划工作,确有必要.
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规划的实施是个动态过程
众所周知,规划的要害在于“组织实施”,否则难以“取得实效”,既无法评价规划目标是否实现,也无法考量规划制定工作的水平和价值.
凡规划必定具有战略性和指引性,说的是未来一段时间内组织发展要实现什么样的目标,为了实现这个既定目标,组织需要做什么和怎么做―既明确目标和任务,又提供方向和路径指引.当然,组织目标是根据对发展形势的准确把握和对自身配置资源能力的正确判断而确定的.
虽说
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规划的制定和实施主体必须一致
要保证规划“取得实效”,必须保证规划的制定与实施是同一个主体.换句话说,政府部门不能越界“规划”微观企业的投资经营活动,不能“替”市场主体配置资源.如果物流产业微观主体“被”制定了政府部门的宏观规划,而规划的目标和任务并不能直接反映物流企业发展诉求的时候,规划的一些内容难以得到有效落实就毫不奇怪了.
在我国现行体制机制框架内,产业规划实际是政府部门用行政力量对市场的切割,对资源的配置,以及对利益的重新划分.在政府部门既是“裁判员”又是“运动员”的情况下,由政府部门制定产业规划很容易出现规划制定与实施主体不一致甚至错位的情况,即规划的制定者实际是在发号施令或发出号召,要求企业执行规划的任务、完成规划的工程,去实现政府的宏观规划或管制目标.因此,规划的落实就容易脱节,规划的成效就会大打折扣.
显而易见的是,我国产业规划有一个显著的体制性和文化性特点,就是“目标”和“做什么”、“怎么做”等在文字表述上都比较明确,而且有时非常微观具体,但最最要害的“谁来做”―“谁”的任务却往往语焉不详,找不到真正的实施主体.读者只能根据上下文来理解或推测究竟该由谁来具体执行规划的任务,而源于立场和利益的理解偏差,必然会增加规划落实的难度.
对任务性质的稍加分析,就不难发现《规划》任务的执行主体反复移位：一会儿是政府部门,一会儿是微观企业,一会儿又是行业组织；一会儿是物流企业,一会儿又是生产制造企业或商贸流通企业；还可能谁也不是.虽然物流产业具有复合型产业特点,并呈现融合发展态势,但《规划》的执行主体应该是很明确的.产业规划与“指导意见”的立场和出发点是不一样的.
毫无疑问,谁制定《规划》,谁就是《规划》的执行人.《规划》的“组织实施”不是政府部门去“组织”企业落实《规划》的任务,而是政府组织自己的行政资源去落实《规划》的“政策措施”要求,即改善企业营商环境,为物流企业的发展提供商业便利.
由此可见,《规划》的制定者在一开始就陷入了政府部门利益的纠葛之中,并给规划的有效实施带入了诸多体制性的功能障碍.尤其是大量明显属于企业微观经营活动的内容被写入《规划》的“主要任务”或“重点工程”,而这些“任务”往往连企业自己都无法清晰界定和规划、甚至是不能规划.这就必然导致政府部门的“支持”、“推进”、“鼓励”、“加强”、“完善”、“提高”等工作难以抓实,甚至虚化,并常常陷入“漏抓”的遗憾或“多抓”的纠结之中,因为这些任务或工程本来就不是政府部门该干、该管的事情.
规划目标与任务价值取向须一致
要保证规划“取得实效”,必须保证规划的宏观目标能真实反映市场微观基础的发展要求,而不是为了实现宏观目标甚至是政府的产业管制意图而“支持”、“鼓励”、“引导”或“推进”企业按照政府的产业意志进行市场行为.
比如,“保持产业稳定发展”,“物流业增加值年均递增10%以上”,“全社会物流总费用与GDP的比率比目前的水平有所下降”等规划目标均不可能成为物流企业的发展目标,这些目标本身的科学性和可测量、可评价性还有待商榷.而“推动物流企业与生产、商贸企业互动发展,促进供应链各环节有机结合”、“发展城市统一配送,提高食品、食盐、烟草和出版物等的物流配送效率”、“鼓励中小物流企业加强信息沟通,创新物流服务模式,加强资源整合,满足多样性的物流需要”等“主要任务”则不可能由政府部门直接配置资源去组织实施,最多只是向企业发出了号召或表明了政府原则性的态度.类似的任务,政府不能也无法向企业布置并要求强制执行.而企业对这些任务的理解和执行将完全根据市场博弈和自身能力情况,从最大程度维护微观利益的立场出发来考虑做与不做、做什么和不做什么.因此,《规划》的“主要任务”有可能无法对《规划》目标的实现形成有效支持.
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