摘要：改革开放以来,中国宏观调控在实践中取得了良好绩效。然而,对于中国的宏观调控到底有没有自己的理论特色至今仍未得到肯定性答案。本文在系统梳理四十年来学术界对中国宏观调控所进行的理论研究的基础上,结合长期以来特别是十八大以来中国宏观调控的实践,提出中国的宏观调控已经形成了自己的理论特色,具体体现为“总量+结构”与“需求+供给”的调控范式。这一特色标志着中国不仅创建了明显迥异于西方传统的宏观调控理论,为宏观调控理论的完善提供了中国智慧和中国经验,也必将长期指导中国与发展中国家乃至发达国家宏观调控的实践。
关键词：中国特色;宏观调控理论;结构调控范式;
改革开放四十年来,中国特色宏观调控不仅在三十多年的经济高增长时期有力地支撑了经济的长期高速增长,熨平了经济的周期性波动,而且在经济进入新常态以来增速由高速到高质量的主动调整、大力推进供给侧结构性改革的过程中也发挥了十分重要作用。然而,国内学者却围绕中国的宏观调控展开了广泛而又持久的争论,焦点集中在宏观调控的概念、目标和手段等方面。多数学者认为中国的宏观调控具有调控目标泛化、政策工具庞杂、调控手段多样且调控常态化等特点,从而认为中国的宏观调控明显偏离西方的主流传统。基于此,这些研究对中国的宏观调控持质疑和批评的态度。也有一些学者对中国宏观调控的特色和范式进行探讨,认为中国的宏观调控明显不同于西方发达国家的宏观调控,是立足于中国宏观经济管理实践的经验总结与概念创造,具有鲜明的中国特色。因此,不能用西方经典经济理论来解释。与国内学者的争论有所不同,中国的宏观调控早在20世纪90年代就曾“引起国际上广泛关注和赞赏”[1]。21世纪以来,越来越多的西方学者持赞扬和肯定的态度,特别是在应对金融危机的过程中中国与发达国家所进行的宏观调控在绩效上呈现出来的巨大差异,使得西方主流经济理论不再盲目自信,开始反思其宏观经济政策,主动地将新兴市场的经验纳入视野。美国着名经济学家史蒂芬·罗奇[2]更进一步提出了“向中国学习宏观调控”的呼吁。
国内外学术界对中国宏观调控在认识上出现的巨大反差,使得我们不得不深入思考:虽然迄今为止国内学者对中国的宏观调控是否具有自己的理论特色尚未达成共识,但国外学者和主流经济学的褒扬充分表明中国的宏观调控必然有值得主流理论认同和借鉴的价值所在。那么,这种值得主流理论认同和借鉴的价值所在是否就是中国宏观调控的理论特色?如果回答是肯定的,这种理论特色究竟是什么?本文在对改革开放四十年来学术界对中国宏观调控的研究进行系统梳理的基础上,尝试解决和回答这一问题。
一、理论梳理:四十年来中国宏观调控的争鸣与探索
从20世纪80年代中期开始,宏观调控始终是经济理论研究的一个重大热点问题。伴随着中国经济体制改革的逐步推进,每一次的经济波动都会引发理论界关于要不要进行宏观调控及如何进行宏观调控的争鸣和交锋。近年来,这种大规模的争论一共发生了三次:第一次争论出现在1997年,受国内有效需求不足和亚洲金融危机的影响,中国经济自1992年开始连续六年出现下滑和通货紧缩,理论界对应该采取何种政策措施进行应对展开了一场激烈的讨论;第二次争论出现在2004—2005年,针对中国经济是全面过热还是局部过热、中国经济是否出现下行“拐点”等宏观形势及如何进行宏观调控等问题展开了争论;第三次争论出现在2008—2009年,主要围绕如何应对由于金融危机导致的经济增速下滑问题。这些争鸣一方面深化了对于宏观调控重要地位和作用的认识,另一方面也凸显了宏观调控在应对不同经济运行环境时的难度和挑战在不断增大。对于新常态以来的宏观调控,学术界集中研讨了宏观调控的思路和方式创新的各种路径与对策。
1、纵观四十年来国内学术界有关中国宏观调控的理论研究,有以下三大特点:
首先,从研究历程来看,可以大致分为六个阶段:第一,1985—1992年。这一时期是宏观调控研究的起步阶段。最早的研究文献是齐守印和蒋和胜[3]1985年发表的《有计划的商品经济条件下国家的经济职能与宏观经济调控》,而最早在报纸上的报道是《经济日报》1986年9月3日刊载的薛暮桥在“全国宏观经济管理研讨会”上的发言内容,标题是《薛暮桥认为经济发展中的主要危险是盲目性,需要用经济办法改善宏观调控》。第二,1993—1996年。1992年十四大提出建立社会主义市场经济体制。如何建立符合社会主义市场经济体制要求的宏观调控体系就成为这一时期理论研究的热点。从这一阶段开始,有关宏观调控的研究就逐渐成为经济理论研究的一个重要内容。第三,1997—2002年。这一时期受亚洲金融危机的冲击,中国经济出现了从短缺向相对过剩的重大转折。因此,如何有效运用宏观调控政策刺激有效需求进而促进经济增长就成为这一时期理论研究的核心问题,特别是对积极财政政策的作用和有效性的研究成为这一时期宏观调控研究的重要内容。这一时期关于宏观调控的研究成果呈现出井喷式的特点,在研究角度和研究方式上也呈现出多元化的特点。第四,2003—2008年。这一时期中国经济面临过热的危险,理论界对宏观调控的绩效及政策措施进行了激烈争论。这一时期也是宏观调控的外延扩大的典型时期,土地参与调控、节能减排、地方政府在调控中与中央政府的博弈等就成为宏观调控面临的新课题。第五,2008—2012年。2008年爆发的国际金融危机使得如何应对由国际金融危机爆发带来的经济下行与经济失速问题成为研究的中心和热点与难点问题。第六,2012年以来至今。在2012年中国经济进入新常态以来,对于新常态下的宏观调控,创新宏观调控的思路与方式、在区间管理的基础上实施定向调控、结构性调控等逐渐成为理论研究的热点。
其次,从研究内容来看,主要集中在以下七个方面:第一,宏观调控的理论基础。第二,介绍国外宏观调控的经验,并与中国的宏观调控进行比较研究。第三,探索转轨过程中宏观调控的特点与规律。第四,中国宏观调控的经济政策与政策工具的运用。主要包括财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策、汇率政策、区域政策、环保政策和土地政策等。第五,宏观调控的方式和手段。第六,宏观调控的成本、效率与绩效。第七,对中国宏观调控经验的总结与归纳。
最后,从研究成果来看,主要呈现出以下四个特点:第一,多数研究流于思辩性,偏重于定性分析。改革开放初期,重点研究计划与市场的关系、如何发挥价值规律的作用。直到20世纪90年代末期之前,大多属于规范的理论研究。进入21世纪,重点则转向对实际问题、技术层面与操作层面问题的研究,主要包括如何改善宏观调控的效果、宏观调控工具和手段的选择、对宏观调控的时机、方向和力度的把握及怎样提高宏观调控的精准度等。其中,2008年前后,还涌现出大量有关总结中国宏观调控经验的文献。进入新常态以来,则转向如何创新宏观调控的思路与方式。第二,“跟风”现象突出,缺少原创性的研究成果。具体表现在:其一,“跟”“西风”。部分研究盲从西方研究成果,用西方理论和经验来诠释中国的宏观调控实践,或者运用西方的模型来进行实证检验,最终不可避免地得出中国宏观调控完全不符合西方传统经典理论的结论,并对中国宏观调控进行指责和批评;其二,“跟”同行。部分研究人云亦云,在思想观点上、方法上简单模仿,缺乏创新。第三,研究方法上定性分析多、定量分析偏少。20世纪90年代之前,有关中国宏观调控的研究方法多为规范分析,之后开始转向实证与经验分析。特别是21世纪以来,大量运用实证和计量分析方法对财政政策与货币政策效果进行验证和评估,但计量方法的科学性和得出的结论较少能让人信服。第四,理论研究弱化和淡化,过分侧重于应用性问题的研究。具体表现在:其一,完全使用西方的传统理论来实证研究中国的问题,缺少对中国宏观调控实践的系统的理论总结与提炼;其二,理论跟着政策走,单纯成为政策的注脚;其三,理论问题被“庸俗化”,不仅成为坊间市井都耳熟能详的用语,而且出现了“宏观调控是个筐,什么都往里面装”的尴尬局面;其四,理论研究滞后于实践的发展,对宏观调控实践中的大量创新缺少理论阐释与说明。事实上,早在20世纪90年代初期,国内一些学者[4,7]就先后提出了一些具有中国特色的调控模式如“混合调控”、“双轨调控”、“结构性调控”等,但缺乏深入的理论总结与提炼。
2、从总体上看,可以将上述对中国宏观调控的理论研究归结为三大类别:
第一类奉西方传统理论为圭臬,根据西方发达国家宏观经济政策的理论和政策实践,对中国的宏观调控持质疑和批评的态度。主要体现在:第一,在宏观调控的概念上,一些学者严格秉承西方发达国家教科书中的标准定义。比如,许小年[8]认为宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求,这里需要强调的是宏观政策和总需求。宏观政策有两类,并且只有两类,即货币政策与财政政策,政府控制货币供应总量、税收与财政开支,调节以国内消费与投资为主的社会总需求。宏观调控从来不以供给为目标,从来不以产业结构为目标。汤在新[9]认为宏观调控是从价值量上调节总需求和总供给之间的均衡,没有配置资源和结构调整的职能。周为民[10]认为所谓宏观调控,是指政府对社会总供给、总需求、总的价格水平等经济总量进行的调节和管理,它的基本工具是政府的财政政策和货币政策。基于这一狭义的理解,该类学者不仅反对将宏观调控完全等同于政府干预的论点,而且也对宏观调控具有明显中国特色的观点视而不见从而持明确的反对态度。第二,在宏观调控的对象和目标上,将宏观调控的对象严格限定为宏观经济总量,特别是社会总需求,而将宏观调控的目标也限定在传统的四大目标中的单一目标或者两个以上的多数目标。第三,在宏观调控的政策工具上,只认同财政政策与货币政策,对于除此之外的其他政策工具特别是产业政策一概排斥和反对。第四,在宏观调控的手段上,只重视和强调经济手段,完全排斥行政手段。持此类观点的学者将中国的宏观调控直接与发达国家的宏观调控相类比,并根据发达国家宏观调控的经验来认识、判断与评价中国的宏观调控。从上述角度出发,该类学者对于中国宏观调控出现的常态化现象与行政手段的运用都被认为不符合西方传统的宏观调控理论。这种观点在改革开放过程中长期占据主流地位,对中国的宏观经济管理产生了重要影响。近年来,这一影响开始日渐式微。
第二类属于中间派。这一派严格说来尚够不成一个派别,只能说其理论观点左右摇摆、不甚明朗,甚至可以说是根本就没有明确的、一以贯之的理论观点。该类学者往往紧跟热点、随大流,无论是西方经典宏观调控理论还是宏观调控的中国特色都既不追捧,也不打压,但多数文献对于二者均表现出质疑和批评的态度。从总体上看,这类学者虽然人数不少,但影响不大。
第三类强调中国宏观调控与西方传统理论相比存在的重大差异,认为具有明显中国特色。该派学者认为中国的宏观调控属于中国特色的国民经济管理行为,是在中国经济转型的实践基础上衍生出来的理论概念。因此,中国宏观调控的特色主要体现为调控的任务既包括总量调节,也包括结构调整;调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段等多种手段[11]。事实上,在20世纪90年代,国内学者就开始对中国宏观调控的特色进行探讨。陈文科[12]认为研究的是中国这个发展中社会主义大国在向市场经济体制过渡这个特定时期的宏观调控,因而这种调控既有一般市场经济的共性,又有其特点。庞明川[13]认为中国的宏观调控虽然还存在一些不足,但明显迥异于成熟市场经济国家和转轨国家的宏观调控,具有鲜明的中国特色。从宏观调控本身来看,这些特色表现为涵盖领域广泛、政策工具多样、宏观调控频繁和调控力度适度等;在转轨经济背景下,宏观调控还表现出实践性、过渡性、综合性和创新性等特点。这一独具特色的宏观调控为中国经济的持续快速增长提供了有力的保证。中国经济增长与宏观稳定课题组[14]在对中国特色宏观调控与主流经济学的反思进行深入分析的基础上,认为总量性扩张与结构性收缩是中国宏观调控的最大特色。上述研究虽然都立足于中国社会主义市场经济条件下的宏观调控实践,但都缺乏系统的理论研究。从总体上看,尽管特色派学者在宏观调控的研究队伍中属于少数派,但近年来其影响开始逐步显现。
通过对四十年来中国宏观调控理论研究的简要回溯与总结,可以看出,迄今为止,学术界在宏观调控的内涵和外延、对象和目标、理论基础、政策工具和手段等方面都尚未达成共识。这也就意味着,中国的宏观调控尚未形成自己的成熟的理论体系。随着中国宏观调控实践的创新和发展,越来越多的学者开始认识到中国的宏观调控确实与西方经典理论之间存在明显的差异。如何认识这种差异,正是各种不同的理论观点争论的中心问题与逻辑起点。
二、实践创新:中国宏观调控的“试错”与“纠偏”
在西方发达国家,凯恩斯1936年出版的《就业、利息与货币通论》奠定了传统宏观调控的理论基础。徐毓鳃早在1948年就完成了该书的中文译稿,1957年7月由生活·读书·新知三联书店出版。但新中国建立以后,1953年实施的第一个“五年计划”中就采用了与计划经济体制直接相关的“计划管理”,将国家计划置于宏观经济管理中的主导地位。然而,正如毛泽东所质疑的那样,“经济计划”并不总是能够符合有计划按比例规律,并不总是科学的。因此,从1956年开始,以马寅初、孙冶方、董辅秖为代表的学者在布哈林提出的国民经济“平衡论”和斯大林提出的国民经济有计划按比例发展的规律的基础上提出了国民经济的“综合平衡”理论,以毛泽东、周恩来为代表的第一代党和国家领导人接受和发展了这一观点并具体运用于国民经济管理中。陈云更进一步丰富和发展了这一理论,提出“财政、信贷、物资和外汇”四大平衡,通过调整国民经济重大比例关系来管理宏观经济。因此,建国以来中国社会主义经济的宏观管理经历了从计划管理到强调综合平衡的过程,从形式到内容都没有按照凯恩斯主义的方法。
改革开放初期,中国的宏观管理仍旧沿用了调整国民经济重大比例关系的办法。1982年才开始提出“宏观管理”和“宏观控制”的概念。1985年召开的“巴山轮会议”,引进了西方经典意义上的总量控制,1986年提出“宏观调控”的概念。然而,在实践中,总量控制的方法虽然得到一定程度的运用,但中国的宏观经济管理依然采用的是综合平衡的方法,通过调整国民经济中的重大比例关系来实现宏观经济运行的目标。所以说,改革开放初期中国的宏观调控实践并没有得到任何理论的指导,而是继续深受建国以来党和国家领导人及马克思主义经济学家有关宏观管理思想特别是综合平衡和有计划按比例发展思想的影响。
从1985年开始,中国政府又开展了七次大规模的宏观调控。其中,包括1985—1986年、1987—1991年、1993—1997年的紧缩性调控,2003—2007年是“有保有压、区别对待”,1998—2002年、2008—2009年分别应对亚洲金融危机与全球金融危机的扩张性调控,2013年以来的宏观调控则是新常态背景下的扩张性调控。在上述七次宏观调控中,可以明显看出,虽然1985年“巴山轮会议”引入了总量控制,中国的宏观调控从这时起走上了学习与运用凯恩斯需求管理政策进行总量调控的轨道,但针对经济结构所进行的宏观调控仍旧在实践中长期占据着重要地位。即使1998年实施的积极财政政策和2008年实行的“四万亿计划”是运用凯恩斯主义需求管理政策进行经济扩张的典型实践。然而,在这些需求扩张的政策措施中,仍包含了一系列结构性扩张的内容。因此,在1985年以后的七次宏观调控中,中国的宏观调控尽管在一定程度上学习和借鉴了总量调控的概念和做法,但并没有完全照搬照抄,而是结合中国的具体实践,继承和发展了1985年以前的两次宏观调控的模式,形成了具有鲜明中国特色的宏观调控即总量调控与结构性调控相结合的新范式。
事实上,结构调整与结构优化一直是宏观调控的重要目标之一。1979年中央决定实行“调整、改革、整顿、提高”方针,其中的“调整”就是针对国民经济中严重失调的一些重大比例关系而言的。对此,孙冶方[15]认为调整就是要坚决从所谓“跃进”的轨道上退下来,而且要退够,使国民经济建设与实际的人力、物力、财力相适应,实现财政、物资、信贷的平衡,使经济逐步稳定,各项比例逐步趋于协调。在这里,对严重失调的国民经济重大比例关系的调整就属于结构调整的范畴。此后,结构调整或者结构优化就成为历次党代会或者全委会所通过的报告、决定中宏观调控的主要目标,一以贯之、一脉相承。比如,在1984年10月召开的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“越是搞活经济,越要重视宏观调节,……,以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系,调节财力、物力和人力的流向,调节产业结构和生产力的布局,调节市场供求,调节对外经济往来,等等”。1987年10月召开的十三大在报告中明确提出“必须从有利于保持社会总供给与总需求基本平衡、促进科学技术进步和优化产业结构出发,加快宏观经济管理方式的改革”。十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“宏观调控的主要任务是:保持经济总量的基本平衡,促进经济结构的优化”。十五大报告提出“宏观调控的主要任务,是保持经济总量平衡,抑制通货膨胀,促进重大经济结构优化”。2011年3月发布的“十二五”规划纲要强调要更加积极稳妥地“处理好保持经济平稳较快地发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系”。2016年3月通过的“十三五”规划纲要提出“健全宏观调控体系,创新宏观调控方式,增强宏观政策协同性,更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境,更加注重引导市场行为和社会预期,为结构性改革营造稳定的宏观经济环境”。
当然,中国宏观调控中的结构性调控经历了从计划调整→综合平衡→结构调整→结构性调控的发展演进过程。从第一个“五年计划”时期的“调整”到1956年提出的“综合平衡”再到改革开放以来的“结构调整”或“结构优化”直到现在提出的“结构性调控”,不仅反映出在应对中国经济的结构性问题上存在的困难,同时也体现出对中国宏观调控的特色在认识和对策上的逐步深化。必须指出的是,中国经济进入新常态以来,结构性调控又有了进一步的创新和发展:第一,坚持区间调控,实施定向调控。2014年9月9日,李克强在出席达沃斯论坛时指出,要在保持定力的同时有所作为,坚持区间调控,实施定向调控。对此,马建堂等[16]认为区间调控与定向调控各有侧重,区间调控侧重于稳总量,定向调控侧重于调结构,两者紧密结合,形成稳增长调结构合力,形成了“总量+结构”的调控组合,大大提高了宏观调控工具的精准度和效果。这一组合丰富了宏观调控的目标内涵和方式手段,是中国宏观调控实践对宏观调控理论的重大贡献。对于定向调控,陈建奇[17]认为定向调控是具有中国特色的政策术语,但实质上却是结构性调控的思路,与传统的有保有压的思想一脉相承。第二,在结构性调控中,需求结构与供给结构相结合。2015年11月10日,习近平在中央财经领导小组第十一次会议上提出大力推进供给侧结构性改革。这样,供给侧结构性改革就与中国宏观调控实践中长期侧重的需求结构调整一起,形成了“需求+供给”的结构性调控组合,大大丰富了结构性改革的内涵。
综上所述,中国的宏观调控在没有成熟的理论指导下不断地通过实践的摸索,在“试错”与“纠偏”中逐渐探索出一条适合中国国情特点的宏观调控模式。这一模式没有完全照搬西方的经典理论,而是根据中国自身国情特点进行选择性地借鉴。在这一长期的探索过程中,有三个关键的时间节点:1985年“巴山轮会议”、1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机。在这三个关键的时间节点上,中国的宏观调控虽然借鉴了西方的概念和做法,但并没有盲目地照搬照抄。具体表现在:第一,虽然“巴山轮会议”引进了西方的“总量控制”,但在1985年以来的宏观调控中并没有完全单纯实施总量调控,而更多是采取了结构性调控的措施,亦即所谓的“双轨调控”。第二,应对亚洲金融危机所实施的“积极财政政策”和应对全球金融危机所实施的“四万亿计划”,都是在借鉴发达国家总量性扩张政策的基础上增加了大量结构性扩张的内容和举措。进一步地,在长期以来对需求结构进行紧缩与扩张的基础上,又增加了对供给结构进行紧缩与扩张的内容。因此,从中国宏观调控四十年的实践中可以明显看出,与中国经济体制的“渐进式改革”相类似,中国的宏观调控同样也是在“摸着石头过河”中不断探索和创新发展,最终形成了明显区别于西方经典的具有鲜明特色的宏观调控理论。
从总体上看,经过改革开放四十年来的长期探索,中国的宏观调控形成了如下的实践特色:第一,双向调控:紧缩性调控+扩张性调控。紧缩性调控体现为1979—1981年、1985—1986年、1987—1991年、1993—1997年和2003—2007年的五次宏观调控,以应对经济过热、通货膨胀为主要目标;扩张性调控则正好相反,以应对有效需求不足、经济下滑或衰退等为主要目标,主要包括1998—2002年、2008—2009年和2013年至今的三次宏观调控。第二,双轨调控:总量调控+结构性调控。在结构性调控中,注重“需求+供给”的调控组合。第三,调控目标多元。不同于西方传统宏观调控提出的四大目标,中国宏观调控的目标呈现出更加多元化的特点。最新的提法为“六大目标”,但具体表述和内容有所区别。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定社会预期,实现经济持续健康发展”。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”。第四,调控手段多重。综合使用经济手段、法律手段和行政手段。第五,政策工具多样。卢锋[18]认为中国的宏观调控存在工具宽泛化的特点。在宏观调控手段选择方面“十八般武艺一起上”。大体可分为四类:一是货币政策、财政政策、汇率政策等“总量参数型工具”;二是货币信贷数量扩张的“银根”管理、城市建设用地供地的“地根”控制、有关部门在产能过剩的理由下对特定行业投资进行准入限制等“准入数量型工具”;三是主要针对通胀背景下农产品和房地产价格较快上涨采取的“产业调控型工具”;四是直接诉诸国家行政力量调控宏观经济的“行政干预型工具”。具体地说,不仅有利率、汇率、预算收支和赤字率等市场经济条件下比较常态性宏观调控手段,日常宏观调控还较多采用数量控制、投资准入、产业政策等非总量非价格手段,其中不仅包括在治理产能过剩命题下常态性审批核准诸多部门投资项目,还包括土地数量控制、信贷窗口指导、改变房贷首付比率、限制购买商品房、振兴特定产业和补贴能繁母猪等特色举措。在特殊形势下还会采用行政干预工具,如暂停建设用地供地、冻结企业物价调整、高层直接查处民企大案推进宏观调控等。第六,调控常态化。改革开放四十年来,中国的宏观调控已进行了八次,持续时间最短的为2008—2009年的两年,一般为3—5年,最长的为2013年以来至今的6年。从上述特色可以看出,中国的宏观调控与西方发达国家的宏观经济政策完全不一样,具有鲜明的中国特色。
三、范式创建:中国特色宏观调控的理论范式与政策体系
经过四十年的长期实践,中国的宏观调控确实形成了不同于西方发达国家传统的特色。这一点,无论是主张西方传统理论的学者还是强调中国特色的学者和处于中间派别的学者都予以承认。问题的关键在于,这样的特色能否可以上升到理论层次,或者说形成一定的理论范式呢?对此,国内学者已进行了尝试性探索。顾海兵和周智高[19]认为,由于中国的国情与西方发达国家相比具有本质的区别。因此,中国必须有自己的宏观调控范式。盛美娟和刘瑞[20]认为中国的宏观调控的基本框架为一元化的调控主体+集中决策机制+多元化的调控目标+多元综合化的调控手段,其中,多元化的调控目标是指目标不仅关注总量控制与结构调整,还包括其他对经济社会产生广泛影响的问题,为典型的开发型国家范式。张勇[11]认为中国的宏观调控为一元化的调控主体,二元化的调控目标、任务,以及多元化的手段体系这三位一体的操作—功能框架。其中,二元化的调控任务是指宏观调控的任务既包括总量调节,也包括结构调整,其目标是短期经济运行的总量平衡和长期内经济社会发展的结构优化。这些研究都为中国宏观调控范式的探索做出了积极贡献。
庞明川和郭长林[21]认为中国特色宏观调控的理论范式是总量调控与结构性调控相结合以结构性调控为主的调控范式。庞明川[22,24]进一步阐释和论证了这一范式,认为它在两个层次上形成了对西方经典宏观调控理论的重大突破与创新:第一,在总量与结构的关系上,形成了“总量+结构”的调控范式,即不仅注重总量调控,而且还更加注重结构性调控。这一点被称为“双轨并行”[14]。第二,在结构调控方面,形成了“需求+供给”的调控组合,不仅注重需求结构调控,而且提出加强供给侧的结构性调控。
西方经典的宏观调控理论是凯恩斯需求管理理论为核心的总量调控,通过调节宏观经济的总需求来达到一定政策目标。该理论是在应对世界经济大危机与萧条的背景下诞生的,虽然揭示了政府干预经济的合理性,但同时忽视总供给与经济结构。而中国特色的宏观调控理论既包括了对总需求和总供给在内的总量进行调控,也包括了对需求结构和供给结构在内的经济结构进行调控,因而是一个完整的系统理论。
当然,总量调控与结构性调控之间的关系不是一成不变的,而是呈现出一种动态演进的关系。在四十年的宏观调控实践中,就总量调控而言,对于改革开放初期的总量性扩张及1998年的亚洲金融危机、2008年的全球金融危机,总量调控发挥了重要作用。就结构性调控而言,无论是在紧缩性调控中还是在扩张性调控中几乎都包含了结构性调控的内容。如在紧缩性调控中,结构性调控措施主要包括压缩固定资产投资和基建规模,严格控制信贷总规模和现金投放,压缩行政开支和行政管理费,严格控制消费基金的盲目增长等。特别是在2003—2004年的宏观调控中,政府采取的“有保有压、区别对待”就是典型的结构性调控。在扩张性调控中,虽然1998年的积极财政政策和2008年的“四万亿计划”总体上属于总量调控的范畴,而在一系列重大举措中也包含了诸多结构性调控的举措;而“十大产业振兴规划”则完全属于结构性调控的范畴。2012年开始的结构性减税和税制改革、2014年的定向调控、2015年的供给侧结构性改革等,都是结构性调控在内涵和方式上的进一步创新与发展。就动态演进关系来说,中国特色的宏观调控经历了结构性调控比重较大→总量调控与结构性调控并重→总量调控为主→总量调控中融入结构性调控→结构性调控为主的转换。
当然,总量调控与结构性调控之间的关系在不同国家或者一个国家的不同时期也是不同的。一般地说,对于发达国家来说,经济中的结构性问题并不突出,因而总量调控占据主要地位;对于发展中国家来说,结构性问题成为经济发展中的主要问题,因而结构性调控又会占据主要地位。而对于一个国家不同时期的经济运行来说,可以视经济中总量问题还是结构性问题占主要地位分别采取总量调控或者结构性调控的调控方式。也就是说,如果经济中总量问题突出,则宜采取总量调控为主结构性调控协调配合的方式;反之,如果结构性问题突出,则宜采取结构性调控为主总量调控协调配合的方式。
从政策层面上看,在西方传统的宏观调控理论中,只有财政政策与货币政策才是总量调控的重要政策工具。而在中国宏观调控的实践中,几乎所有的宏观政策都可以作为结构性调控的政策工具使用。这些具体的政策包括经济计划、财政政策、货币政策、产业政策、收入分配政策、土地政策和环保政策等。特别是结构性财政政策与货币政策的结构性调控功能,都属于结构性调控的范畴。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“完善以财政政策、货币政策为主,产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系”,充分说明了政策工具的多样化特点。结构性政策作为宏观调控政策体系中的一个重要组成部分,与总量调控政策一起,共同组成一个完整的宏观调控政策框架体系,并弥补了西方主流反周期政策仅包含总量政策的缺陷。
四、总结与反思:新时代中国宏观调控的发展方向
通过对改革开放四十年来中国宏观调控的理论争鸣与探索的系统梳理,可以得出以下三点结论和启示:
首先,中国宏观调控理论长期滞后于实践的发展。就宏观调控理论本身而言,改革开放初期,中国的宏观调控就没有任何成熟的理论做指导,而是继续沿用了建国以来长期使用的综合平衡来对国民经济进行管理。虽然在20世纪80年代中期就开始引入了西方的宏观调控理论,但中国的宏观调控并没有盲从西方的经典理论,也没有固守教条,而是结合中国改革开放的实际,在长期的改革开放实践中不断探索,最终创建了中国特色的宏观调控理论。
其次,四十年的长期实践反复证明,中国的宏观调控理论有着自身独特的形成逻辑。由于作为执政党的中国共产党始终坚持马克思主义的指导地位,因而马克思社会再生产理论就成为中国特色宏观调控的理论基础。后来,由列宁提出的计划与平衡、布哈林提出的国民经济平衡论对国内的学术界与决策层产生了极其重要的影响,由此产生了植根于中国实践的国民经济“综合平衡”理论,该理论对中国特色宏观调控强调总量平衡与结构平衡产生了广泛而深刻的影响。
最后,植根于中国实践所形成的中国特色宏观调控理论不仅丰富和发展了宏观调控理论,而且对发展中国家乃至发达国家的宏观调控实践具有重要的借鉴意义。强调总量调控与结构性调控相结合的中国特色宏观调控理论为宏观调控理论本身贡献了中国智慧和中国经验,弥补了西方传统理论中忽视结构性调控、忽视供给侧的重大缺陷,进一步地说,突出结构性调控对于解决发展中国家经济发展中长期面临的结构性问题无疑具有重要的参考作用。
习近平同志在党的十九大报告中做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治判断。面对国内社会主要矛盾的根本性变化与国际环境的深刻变化,中国的宏观调控要进一步创新思路和方式,不断提高国家的宏观经济管理水平,这是新时代保持经济稳中向好、实现高质量发展的内在要求。对于发展的不平衡不充分,一方面说明总量调控与结构性调控作用的发挥还存在明显的不足,仍需进一步提高宏观调控的精准度;另一方面也说明还存在宏观调控发挥作用的空间。因此,在新时代,面临新的机遇和挑战,在贯彻新发展理念、深化供给侧结构性改革的同时,还要坚持总量调控与结构性调控相结合,根据经济运行中的具体情况,采取适宜的调控手段与政策工具,进一步提高宏观调控的能力和水平,不断创新与完善中国特色宏观调控理论。
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