闻岳春，博士，同济大学经济管理学院教授，博士生导师；王小青，同济大学经济管理学院硕士研究生，上海200092。
一、引言
我国是世界上自然灾害类型多、发生频繁且损失严重的国家之一。特殊的地理位置、地形及地貌，加上全球气候变暖等因素的影响，使得我国面临日益严峻的农业巨灾风险威胁。
从表1可以看到，我国每年因灾造成数千甚至上万人死亡，大面积的农作物受到影响，直接经济损失巨大，给人民带来了巨大的人身和财产损失。仅2008年，受雪灾和四川汶川特大地震灾害的影响，灾情十分严重，造成47795万人受灾，死亡88928人，同时造成大量的农作物受损，房屋倒塌，造成直接经济损失达11752.4亿元。据统计，一般年份，全国受灾害影响的人口约2亿人，其中因灾死亡数千人，需转移安置300多万人，农作物受灾面积4000多万公顷，成灾2000多万公顷(张晓琴，2005)。
我国是个农业大国，作为国民经济基础的农业，直接关系着我国的社会稳定和经济发展。为了有效分散、转移和化解我国日益严重的农业巨灾风险，促进灾后恢复重建工作，保障农民基本的生产和生活，农业巨灾风险管理机制将起到至关重要的作用。
二、我国农业巨灾风险管理的现状及困境
从世界范围来看，农业巨灾保险的主体选择主要包括以下三种模式：第一种是政府主导型；第二种是市场主导型；第三种是政府和市场共同参与型的农业巨灾保险模式。我国现行的以政府为主体，通过政府财政救济来进行农业巨灾风险的损失补偿机制，由商业保险进行补偿的只是所有经济损失中极小的一部分。然而目前的这种模式却存在非常多的问题。
(一)政府财政补贴水平低，财政压力大
尽管由政府进行救灾，可以对资源调动较为迅速和集中，能够较好地满足灾害补偿的公平。然而，长期以来我国政府财政对巨灾损失补偿处于较低的水平，以2001年至2010年十年间我国巨灾损失和国家财政救济支出情况为例(见图1)，可以发现，2001－2007年，我国巨灾直接损失在2000亿元左右，而政府财政救济支出通常在50亿元左右，占巨灾经济损失的2％左右。2008年和2009年这一比例有所提升，但也仅占到5％左右。政府财政救济支出增长缓慢，而灾害损失却有逐步加重的趋势，从而造成救济面小，救济标准低的状况。
图1近10年来我国巨灾损失和国家财政救济支出情况(单位：亿元)
我们再以2009年为例，中央及地方财政安排农业保险保费补贴为59.7亿元，占我国当年农业保险保费收入的44.59％，面对农业损失为主的全国自然灾害直接经济损失的2523.7亿元，无论是财政保费补贴，还是全年133.9亿元的农业保险业务收入，相对于巨灾风险保障来说仍然微不足道。
(二)农业巨灾保险水平低，保险公司承保能力不足
尽管我国农业巨灾保险从1980年恢复以来取得了一定的成果。1992年，全国农业保险业务收入达到8.2亿元，但赔付率高达116％，农业保险完全是亏本经营。从1996年开始，随着保险公司的商业化改革，农业巨灾保险不断萎缩。一方面，我国农业巨灾保险品种逐渐减少；另一方面，我国保险业提供的农业保险中将地震巨灾风险无一例外地列为除外责任，其他的农业巨灾在农业保险条款中的限制也越来越严格。直到2005年才扭转了连年下滑的局面。
笔者研究了1985－2009年我国整体保险深度和密度、农业保险深度和密度情况(见图2，其中保险深度＝保费收入/国内生产总值，保险密度＝保费收入/人口总数；农业保险深度＝农业保费收入/农业生产总值；农业保险密度＝农业保费收入/农业人口总数)，可以发现，从1985－2000年，尽管整体保险深度和密度有比较稳步的增长，但农业保险的深度和密度却始终处于较低的水平。2004年，政策性农业保险开始实施，可以看到从2005－2009年期间，农业保险的深度和密度有了比较大的提升，然而却还是远远落后于整体保险深度和密度。
图21985－2009年我国整体保险深度和密度、农业保险深度和密度
资料来源：作者根据《中国统计年鉴》、《中国保险年鉴》等整理而得。
同时，分析2009年的财产保险保费收入构成(见图3)，全国农业保险签单保费133.79亿元，提供风险保障3812.08亿元，参保农户1.33亿户次，农业保险规模日益庞大，然而可以看到，在2009年农业保险保费收入仅占财产保险保费收入的5％，农业保险的发展速度远远落后于其他的险种。
图32009年财产保险保费收入结构图
资料来源：作者根据《2010年中国保险统计年鉴》整理而得。
尽管2004年我国第一家专业性股份制农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司成立，作为探索建立我国政策性农业保险的一个试点。从2007年起，中央政府开始推出面向全国的农业保险费补贴的政策，形成了中央、省、地(市)及县为单位的多级财政支持的农业保险保费补贴计划，使得我国农业保险进入了快速发展的新时期。然而目前，我国的政策性农业保险由多家保险公司分别经营，全国没有形成统一的农业巨灾保险体系。尽管《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》要求经办机构应按补贴险种当年保费收入25％的比例计提巨灾风险准备金，逐年滚存，逐步建立应对巨灾风险的长效机制。但是，这些巨灾风险准备金分散在不同的保险公司之间，现有的4家中资专业农业保险公司在2009年度的保费收入仅为54.39亿元(见表2)，占当年全国财产保险市场保费收入(2875.83亿元)的1.89％，专业农业保险公司不仅承保能力有限，而且单个保险公司很难在较大的范围内分散风险。
由于缺乏有效的制度安排和政策支持，事实上包括占我国农业保险市场份额超过80％的中国人民财产保险公司也很难利用专项巨灾风险准备金在不同年份分散农业风险。笔者分析了2009年我国主要的财险公司资本、公积金及保费情况(见表3)除了人保股份和平安财险之外，其他保险公司的剩余承保能力存在很大不足，资金缺口非常大，这说明以目前财险公司的承保能力是无法承担全国的巨灾保险的。
(三)再保险主体少，分保能力不足
再保险又称分保，是转移保险人承担的风险责任的行为或方式。根据《中国再保险市场发展规划》的数据，1996年至2006年，全国专业再保险公司分保费收入年平均增长速度为9.16％，低于直接保险公司保费收入年平均增长速度12.76个百分点。1997年至2006年，专业再保险公司分保费收入与同期直接保险公司保费收入之比在4％－9％之间。其中，2004年至2006年，这一比例一直保持在4％左右；2004年至2006年，财产再保险总分保费收入与同期财产险保费收入之比在11％－14％之间。而根据发达国家再保险市场的经验，分保率一般为20％，显然我国再保险市场的供给能力远不能满足这一要求。
截至2009年末，我国共有专业中资再保险公司3家，外资再保险公司6家。笔者对2009年中国专业再保险公司基本数据进行了整理(见表4)。可见我国再保险公司的剩余承保能力严重不足。
三、国外农业巨灾风险管理模式及启示
探索和建立适合我国国情的农业巨灾保险体系是目前国内学者普遍关注和研究的课题。通过研究和借鉴国外农业巨灾风险保障的基本制度和管理经验，为我国农业巨灾保险制度的建设提供有益的启示。
(一)日本——相互社模式
由于日本特殊的地理位置，其农业生产更易受到飓风、水灾、地震等自然灾害的侵袭。加上日本农业是建立在分散、个体农户小规模经营的基础之上的。因此，在遭遇自然灾害后很难单方面弥补因巨灾造成的损失。日本政府采取了民间非盈利团体经营、政府补贴和再保险相扶持的模式，是政府支持下的互助合作制模式的典型代表。
1.制度安排
1947年颁布的《农业灾害补偿办法》对农业巨灾风险管理的各个方面作了详细、严格的规定，由此开辟了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本组织形式的农业保险制度的先河。立法明确规定了对国计民生有重要意义的粮食作物实行强制保险，其他的可自愿投保。
此外，只要在日本参加农业巨灾保险，不论是强制保险还是自愿保险都可以享受到政府的补贴。
日本农业巨灾风险的管理制度和立法健全，从组织机构、政府职责、强制与自愿保险范围项目、费率制订、保额确定、赔款计算以及再保险等，都有立法规定与实施细则，并根据实施情况的变化不断调整和修订，使其日趋完善。
2.组织体系
日本的农业保险组织体系主要由三个层次组成(见图4)，具体由市、町、村第一层次的农业共济组合经营农业保险的原保险，全日本有2000多个这样的共济组合，只要农户经营超过一定规模便要强制性参加投保；第二层次是由府、县的农业共济组合联合会提供一级再保险，分担农业共济组合的保险责任；第三层次是由国家一级的再保险特别会计处对联合会提供二级再保险，在联合会所承担的损失超过一定水平时对超额部分进行赔偿。此外，农业共济基金由中央政府和联合会出资建成，在大灾之年可向联合会提供贷款。
图4日本农业巨灾风险管理机制的组织架构图
资料来源：黎已铭．我国农业保险发展问题研究[D].西南大学博士学位论文，2006。
日本农业共济再保险的比例一般为：市、盯、村农业共济组合保费自留30％，其余70％分保给县一级农业共济组合联合会，然后联合会再将总保费的10％分保给中央农林水产省再保险特别会计。
为了保证农业巨灾保险能够获得持续的财政支持，《农业灾害补偿法》规定每年都要在财政预算中列示对政策性农业巨灾保险的补贴。补贴分为两大块：一是设立农业共济再保险的特别账户；二是对农业巨灾保险的其他补助，例如合作社、联合社和事业费、损害评价补贴、农业巨灾保险事业推广补贴等。①政府作为农业保险的后盾，接受共济联合会的再保险，遇有特大灾害，政府承担80％一100％的保险赔偿，这样就保证了共济组合的稳定。
3.启示
日本互助式农业风险分散机制，充分利用农业巨灾风险管理的机构设置，由农户组成的农业共济组合是保险人和投保人的统一体，有利于风险管理和核保理赔。同时其机制设计也激励广大的农户参加巨灾保险。国家级的再保险会计处不直接经营原保险，专注于再保险，为巨灾风险分散提供财政保障，提高了农业巨灾风险分散的能力和效益。
(二)亚洲发展中国家模式——国家重点选择性扶植模式
印度和菲律宾都属于亚洲发展中国家，两个国家的农业现代化水平不高，农民收入水平低，农村有大量的剩余劳动力，与我国有很多相似之处。两国主要实行的是国家重点选择性扶植模式，也就是说，在一定的时期内，由于财政及其他因素的限制，农业巨灾保险针对主要的粮食作物和经济作物，保障范围比较小。
1.制度安排
早在1978年，菲律宾就颁布了《农作物保险法》，法律对农作物保险实施的原则、方式、管理及经营机构、农作物保险与农业信贷体制的关系、政府补贴方式等做了规定。而印度也于1979年推出了一些实验性农作物保险计划，其中一项就是《农作物保险指导计划》，之后经过多年的实验，于1999年推出了《国家农业保险计划》，两个国家都通过长时间的农业保险实验，不断地进行摸索，建立适合本国国情的农业保险体系，取得了不错的成效。
印度和菲律宾采用强制保险和自愿投保相结合的方式。参加贷款的农民其贷款申请书本身就是农作物保险的投保单，自筹资金农民可自愿投保。
2.组织体系
印度和菲律宾都是通过政府建立国有保险公司的方式来经营农业巨灾保险业务。菲律宾政府专门成立农作物保险公司，其中2/3的股份由政府持有，其余的向社会公开募集。印度成立的经营农业保险业务的总保险公司为印度农业部直属，负责开发全国性的保险项目，而每个邦政府根据自身情况，采用不同的保险计划。
以菲律宾农业巨灾保险组织体系来看其运作模式。农作物保险公司(以下简称“PCIC”)是该体系的核心机构。自筹资金农民可以直接向PCIC的区域办事处直接投保，而贷款农民可以通过获得授权的涉农金融机构获得保险，而事实上贷款农民是强制保险的。此外，政府对所有参保的农民提供保费补贴。
图5菲律宾农业巨灾保险的组织架构图
资料来源：姚壬元．菲律宾政策性农作物保险的做法及其启示[J].保险职业学院学报，2010,(4)。
为保证农业保险保障功能的正常发挥，农作物保险公司设有三种准备金：应收保费准备金、赔款准备金和总准备金。总准备金是为应付大灾而设立的准备金，从业务经营结余中提取。同时，开展再保险业务，目前仅适用于水稻保险，形式是保额的13％－25％。不仅在国内进行分保，而且还向世界保险市场分出再保险，其中，欧洲占43.4％、亚洲(不含菲)32.1％、澳洲10.5％、非洲10％、近东4％。
菲律宾政府通过多种途径对农业保险进行补贴。农民参与农业巨灾保险不仅得到银行的支持，还可以得到政府的直接补贴，即农作物保险费由政府、银行和农民共同分担。具体做法是：水稻、玉米等农作物保险的保险费率为8％，其中农民只承担2％，如果农民是银行的贷款者，银行承担1.5％的费率，政府承担4.5％的费率；如果农民是非贷款者，政府承担6％的费率。PCIC负责每年编制政府对保费的补贴金额，该项补贴列入当年国家预算。这就减轻了农民负担，确保了农民利益。
印度的模式有其特点，由于印度有众多的邦，每个邦的情况都不相同，邦政府可以依据中央政府的原则开展自己的农业保险，比如克拉拉邦实行的香蕉保险。承保的作物全损险灾害包括火灾、雷电、洪灾、大风、气旋、暴雨、山体滑坡、龙卷风、干旱(由印度气象局或克拉拉邦财政局定义)、霜冻、暴动和罢工以及一些植物病害。对洪灾和风灾，承担75％的损失。同时，印度中央政府和邦政府按比例分担对农户的补贴，并通过设立基金完善农作物保险的投入机制，解决了资金短缺问题。
3.启示
印度和菲律宾相对于日本而言，政府的财力没有那么强，选择的重点扶持模式是一种相对节约成本同时又可以实现的模式。两国目前的农业巨灾风险管理模式都是通过长期的试验，不断变更农作物保险的运作机制，以适应不同地区和不同时期的情况。当然，这种模式也存在较高的管理及运作费用、效率较低、保障范围小等问题。
(三)总结
1.健全的制度安排
农业巨灾保险作为一种农业发展和保护制度，鉴于它的准公共物品属性，实践中它对相关法律的依赖性非常强。上述国家对农作物保险用法律的形式规定下来，有利于农业巨灾保险的稳定经营和保护被保险人的利益。
此外，要强制或鼓励农民参与农业巨灾保险。对于一些关系国计民生的农作物强制保险，尽管对于有些农作物实行保险自愿的原则，但是菲律宾等国政府对农民在发放农业贷款、救灾的支持上则向已经购买农业巨灾保险的农民倾斜。这其实是鼓励公民购买农业巨灾保险。
2.政府提供财政支持
政府对农业巨灾保险至少应在以下方面给予资金支持：一是政府投入初始资本和准备基金。政府直接或间接经营的农业巨灾保险计划都是由政府出资建立初始资本和准备基金，但出资方式和比例有所不同。如菲律宾农作物保险公司也主要由政府认购公司股本。二是管理费和保险费补贴。几乎所有开办农作物保险的国家，都由政府负担全部或大部分经营管理费，保险费由政府补贴也很普遍。发生重大灾害后，农业保险准备金积累不足以支付赔款时也常得到政府的支持。三是税收方面的优惠。农业巨灾保险本身是一种政策手段，大多数国家对农业巨灾保险，主要是农作物保险经营都实行免税。
3.建立适合各国国情的管理模式
各国的具体国情不同，与之相适应的农业巨灾风险管理制度也存在一定的差异。日本是相互社的模式，印度和菲律宾则是根据其国情建立了重点扶持模式。
我国不能照搬国外的运营模式，必须走适合本国经济和文化以及农业巨灾风险管理的道路，只有这样我国的农业巨灾保险才能真正持续、健康地发展。
四、我国农业巨灾风险管理模式选择
一般而言，目前我国可供选择的模式主要有以下几种(表5)。由于农业巨灾保险具有准公共物品的属性，同时目前我国的商业保险公司对巨灾的承包能力明显不足，加上再保险市场的不成熟，我国现阶段只能实行政策性农业巨灾保险模式。
政策性农业巨灾保险几个主要特征：第一，商业性公司在正常市场环境下难以或不会进入该领域；第二，政府不仅参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；第三，非营利性。
目前我国开展农业巨灾保险，主要需要做好以下几点：
(一)政策法律的规范
尽管我国已经颁布了《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》等法律，然而还未出台专门的农业巨灾保险的法律。分析日本及其他国家的经验，都在早期推出了相关法律，使得政策实施有法可依。
我国应当尽快完善或明确相关法律，建立符合我国国情的农业巨灾保险体系，在法律制度的架构下保障农业巨灾保险体系的建设。法律应明确规定农业巨灾保险的性质、基本原则、保险制度的具体内容，约束行为主体的关系、组织安排等。
在投保方式上，采取自愿和强制相结合的政策，对于一些特殊的险种，如关系国计民生的农业巨灾保险产品，可实行强制投保。
(二)组织体系的完善
对于不同风险的保障机制应有所不同，一般农业保险和农业巨灾保险也应加以区分，就整体而言，政府和市场都应该发挥其作用，两者相互配合，才能使得整个保险体系正常运作(见图6)。
资料来源：姚庆海．巨灾损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用[M].北京：中国财政经济出版社，2007。
在短期内，由于商业保险公司承保能力不足，并且由于涉及的资金比较大，选择政府直接主办经营相对来说有保障。由国家全部或部分出资(也可采用股份制形式)的政策性农业巨灾保险公司，并按全国目前的行政区划设立国家、省(市)、县(市)三级巨灾保险机构，由县(市)级机构直接具体负责经营农业巨灾保险业务。同时，也可以考虑把其部分农业巨灾保险业务委托给商业性农业保险公司、农业保险合作社和农业相互保险公司代办经营，通过支付一定的佣金来换取更大的市场份额(具体可参照图7)。
图7短期内中国农业巨灾风险保障体系
资料来源：邓国取．中国农业巨灾保险制度研究[D].西北农林科技大学博士论文，2006。
短期内的中国农业巨灾保险模式比较容易实现，但对于我国农业的长远发展来说还远远不够，并且在这个模式下，政府的财政压力将会相当大。笔者阅读大量的资料，提出一种构想(见图8)。
图8中国农业巨灾风险管理体系构想
这个体系的架构如下：首先，中央政府注资成立政策性巨灾保险公司并制定相关法律使其有法可依，同时把该机构分为省级和市县级分公司，省级巨灾保险公司作为一级再保险机构，国家政策性农业巨灾保险公司作为二级再保险机构，同时省级公司可以向国际再保险市场分保，以分散风险，降低损失。而中央政府和省级政府各自分担一定比重的超额再保险资金，确保模式能够平稳运作。同时省级政府根据财政状况给予投保农户一定的保费补贴，鼓励农民参加巨灾保险。此外，农民不仅可以通过巨灾保险公司直属的营业厅办理保险，也可以通过代理商(商业保险公司、保险合作社、相互保险公司和外资保险公司)来办理，非常方便。
当然，这种机制可能需要经过很长一段时间的试验，配合相应的财政、税收政策，这种机制需要克服的主要问题是由于机构较多，能否分工明确、效率高，同时中央政府和地方政府利益冲突如何解决等。
(三)财政的大力支持
总结国际上农业巨灾保险的做法，政府对农业巨灾保险至少应在以下方面给予资金支持：一是政府投入初始资本和准备基金。政府直接或间接经营的农业巨灾保险计划都是由政府出资建立初始资本和准备基金，但出资方式和比例有所不同。如菲律宾农作物保险公司也主要由政府认购公司股本。二是管理费和保险费补贴。几乎所有举办农作物保险的国家，都由政府负担全部或大部分经营管理费，保险费由政府补贴也很普遍。发生重大灾害后，农业保险准备金积累不足以支付赔款时也常得到政府的支持。三是税收方面的优惠。农业巨灾保险本身是一种政策手段，大多数国家对农业巨灾保险，主要是农作物保险经营都实行免税。
由于农业巨灾风险管理具有准公共品的属性。我国政府的必要财政投入是灾害管理的重要物质基础，前文中提到，关于我国巨灾损失的补偿在我国政府的财政支出中只占相当小的比重，远远不及因灾损失额。按照WTO的相关规则，各国必须逐步开放农产品市场并减少对农业的补贴，但对与农业生产相关的自然灾害保险作为“绿箱”政策，不予以限制。因此，我国政府在经济发展规划和财政预算中，应预留和拨付稳定增长的财政资金投入到农业灾害管理中去，政府也应是巨灾损失的最终保障。
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