摘要：近年来，随着融资平台清理、成品油税费改革以及银监会颁布“三个办法、一个指引”政策的陆续实施，四川省地方公路融资体制陷入困境。本文从政策实施的影响出发，积极探索地方公路融资新模式，从争取政策支持、创新贷款模式、盘活存量资产、引入债券资金等方面入手，解决地方公路融资难题。
关键词：地方公路融资体制融资模式
一、当前四川省地方公路的发展现状及融资体制情况
（一）地方公路发展现状
“十一五”期间，四川省公路建设实现了跨越式发展，2011年全省公路建设总里程跃居全国第一位。截至2011年末，四川省公路总里程达到27.4万公里，位居全国第一，其中：累计建成农村公路26万公里，地方公路1.1万公里，公路条件的改善有利地支撑了全省经济加快发展。但是，四川省公路建设项目仍具有短期内资金投入大、建设和还款期长、资金多依赖银行贷款等特点。
到“十二五”末，四川省将实现如下目标：全省公路总里程30.8万公里，其中，国省干线公路2.8万公里、农村公路28万公里、公路网密度达63.5公里/百平方公里。地方公路建设任重而道远。
（二）融资体制及相关政策的变化
1、地方政府融资平台清理
2010年月10日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）颁布施行，要求加强地方政府平台公司管理，有效防范财政金融风险，规范融资平台公司举债行为。2012年3月14日，按照“政策不变，深化整改，审慎退出，重在增信”的总体思路，银监会颁布了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号），要求继续推进融资平台贷款风险化解工作。四川省地方公路的融资主体四川省交通运输厅及各地市州交通局均在清理范围之内。
2、成品油税费改革
根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，2009年1月1日起实施成品油税费改革，主要包括：取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级收费公路，提高成品油消费税单位税额等。导致地方公路还款来源丧失，交通厅、局资金筹措能力降低。
3、“三法一指引”政策要求
2009年银监会颁布实施了《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》等三个办法一个指引，要求规范金融机构贷款业务经营行为、加强贷款审慎管理。加剧了平台融资难度，贷款资金使用及调度受到约束。
二、四川省地方公路融资在新的政策环境下面临的困境
（一）融资平台政策清理影响
1、融资主体限制
四川省地方公路的融资主体大部分是交通厅及地市州交通局，均被纳入融资平台范畴进行管理。
（1）交通厅、局类融资平台按照分类要求，属于监测类（区分于公司制退出类平台），贷款投向、管理均受相关政策约束。
（2）根据12号文要求，纳入融资平台管理的，贷款余额只降不增，也就是说如果当年融资平台没有还款的，就没有办法新增发放。
2、贷款投向限制
对纳入融资平台的，贷款只能投向五个方面，对公路行业而言，投向仅包括“符合公路法的收费公路”，不收费公路（包括农村公路、三级四级地方公路以及取消收费后的二级公路）均不在贷款资金投向范畴。该项规定与《公路法》“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或外国政府贷款”条款存在差异。
3、贷款担保限制
银监发[2011]34号文规定，对抵质押担保进行整改：对地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供的原有担保，应在充分协商的基础上重新落实合法的抵质押担保。
（二）成品油税费改革政策影响
1、成品油税费改革后，取消了交通厅、局的规费收入，转变为财政划拨交通的成品油税收返还资金，列入财政预算。一方面返还资金的数量存在一定不确定性，另一方面，资金划拨存在一定时滞。
2、今年初四川省正式将二级公路取消收费列上议事日程，初步估计将于2012年末正式宣布取消收费。取消收费后：（1）存量贷款的还款来源丧失，按照存量负债中央补贴60%，地方承担40%的比例，四川省地方财力较弱，还款有风险；（2）自身无收益，二级公路再融资难，同时，财力要顾及存量负债的还款，新建项目的投入必然不足。
（三）“三法一指引”政策影响
银监会颁布实施的“三个办法、一个指引”，要求贷款银行采取受托支付、实贷实付方式支付贷款资金。目前四川省地方公路项目小、数量多，且多有一个项目由若干施工单位分段中标实施，其投资建设管理体制还不能完全适应“三个办法、一个指引”政策的要求，导致银行资金调度、使用困难。
三、地方公路融资模式探讨
（一）积极争取相关政策支持
1、争取交通部、财政部等中央部委的政策倾斜，加大地方公路补助力度
（1）提高补助标准。提高对地方公路单公里补助金额，缓解地方公路建设资金筹集压力。
（2）扩大补助范围。争取尽可能多的地方公路项目纳入交通部、财政部等中央部委对地方公路的补助范围。
（3）加大对地方公路养护资金的投入。
2、做好二级公路取消收费的政策过渡
一方面要做好二级公路负债的统计工作，确保债务余额真实；另一方面，宣布取消二级公路收费后，要做好过渡期债务偿还的安排，确保在取消收费后到财政补贴资金下达前银行贷款能够正常偿还。
3、完善债务偿还保障机制
针对四川省地方公路建设投资大，大部分项目是无收益或低收益的实际情况，仅仅依靠借款平台自身实力难以保证贷款资金的及时足额偿还。省、市政府可考虑在财力允许的情况下，以地方公路债务余额为基础，按一定比例设立并提取相应的偿债准备金，帮助完善地方公路债务偿还保障机制。
（二）合理的贷款模式选择
1、不收费公路
明确贷款投向——银监发[2012]12号文规定融资平台要投向符合《公路法》的收费公路，对不收费公路，在贷款投向上可考虑12号文规定的工程进度60%以上且现金流测算达到全覆盖的在建项目。
创新贷款模式——在原有的以公路收费权质押的贷款模式不再适用的情况下，考虑创新以成品油税收返还资金收益权质押的贷款模式，必要时增加政府国有控股公司担保的补充担保措施，使不收费地方公路符合银行政策条件，从而使其获得银行贷款资金成为可能。
规避政策风险——针对银监会重新落实地方政府及部门、机构原有担保的相关要求，可设计由地方政府或财政厅、局与借款人签订还款差额补足协议，约定对借款人的还款资金缺口，由财政部门增加资金支持，补足还款资金，避免由政府或财政部门直接提供担保。
2、收费公路
对收费公路，继续以原有收费权质押的模式，以项目收费收入作还款来源，积极申请银行贷款。在银行资金基础上，还应考虑通过投、贷、债、租、证等模式，多渠道、全方位吸引资金。
（三）盘活存量资产，腾出资金规模
1、通过对公路资产开展融资租赁，多渠道获取资金
一般采用售后回租模式，具体的操作程序是，承租人将自有公路资产出售给出租人（一般为租赁公司），获取资金，同时与出租人签订租赁合同，将资产从出租人出租回，再分期支付租金。四川省可将一些收益较好的公路项目开展融资租赁，盘活存量资产，并且该方式融入的资金还可以用作新建项目的资本金，程序简单、成本可控。
2、通过给高速公路的大修、养护资金提供贷款，交通主管部门可腾出原本用于高速公路大修、养护的资金用于地方公路建设。
（四）利用政府债券资金加大对地方公路的投入
财政部《2009年地方政府债券预算管理办法》规定，“地方政府债券支出资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出”，并要求地方发债需经国务院批准。2011年，财政部允许上海、浙江、广东、深圳开展地方政府发债试点。下一步，四川省政府应积极通过提升信用等级和财力等争取国家允许其适度发行地方债，投入地方公路建设。在国家允许其自行发债之前，可争取有财政部代理发行，缓解资金筹集压力。
参考文献：
1、中华人民共和国公路法
2、国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知（国发[2008]37号）
3、国务院办公厅转发关于发展改革委、财政部、交通运输部关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知（国办发[2011]22号）
4、国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发[2010]19号）
5、银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发[2012]12号）
6、财政部关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知（财库[2011]141号）
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