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摘 要 :巴塞尔进程(Basel Process)是指国际清算银行通过其金融监管规则制定机构促进国际金融体系稳定的各项活动,其宗旨是建立一个协调、统一的全球金融监管标准、程序和准则的框架,对当今全球金融治理产生了深远影响.本文分析了巴塞尔进程的结构框架、主要特征以及它在促进全球金融治理上能够取得成功的原因.
关 键 词 :国际清算银行,全球金融治理,巴塞尔委员会,巴塞尔进程
中图分类号:F831 文献标识码:A 文章编号:1006-1428(2010)11-0054-05
为促进国际金融稳定.清算银行成立了五个常设委员会(即巴塞尔银行监管委员会、全球金融体系委员会、支付结算体系委员会、市场委员会、费希尔中央银行统计委员会)分别从事不同金融领域的研究以及监管标准的制定工作.此外,它还间接地给予三个独立的国际协会(即金融稳定理事会、国际保险监理官协会和国际存款保险协会)各种支持.这五个常设委员会和三个国际协会(简称巴塞尔各委员会)是清算银行推近巴塞尔进程、实现全球金融治理的主要渠道.
在如今的全球金融治理模式当中,清算银行发挥着不可或缺的作用,创立了颇具特色的巴塞尔进程.该进程并不试图建立一个如同国际货币基金组织或欧洲中央银行那样的超主权国际金融监管机构,而是希望以其金融监管标准的权威性、专业性和灵活性,超越当今世界以民族国家为监管主体和范围的种种限制,发挥其非强制性的软法性质,对全球金融治理产生了实质性的深远影响.
一、巴塞尔进程的结构框架
这些总部设置在瑞士巴塞尔的常设委员会和国际协会.通过制定具有开创性的金融监管准则,正为全球各国之间的协调与合作提供一个关键性的交流平台.这种由清算银行通过其常设委员会和金融监管规则制定机构来促进国际货币与金融合作,以达到维护国际金融体系稳定的工作.被称之为“巴塞尔进程”(Basel Process).其宗旨是建立一个协调、统一的全球金融监管标准和程序的框架.
图1显示了巴塞尔进程中全球金融监管标准制定机构之间的分工协作关系.虽然全球金融监管系统的内在联系已越来越强,但是大部分的金融监管机构仍然是以各自不同的金融领域为基础来展开工作的,而巴塞尔进程则是为不同金融领域的监管协调与合作提供了一个独特的制度安排.在17个全球金融标准制定机构当中,有一半以上云集在瑞士巴塞尔.这里先从纵横两个方面来分析巴塞尔进程的各个组成部分.
从纵向来看,巴塞尔进程可以分为两个层次:
第一个层次是全球协调.该层次主要表现为全球各国金融监管机构以及国际金融组织之间的协调与合作,以加强全球金融体系的稳定.但是,该层次仅限于国际合作,并不涉及全球金融标准的制定,其作用主要是透过国际合作来对各委员会制定的金融监管准则进行推广.全球协调层次主要包括二十国集团(G20)财长和央行行长联席会议、金融稳定理事会(FSB)、国际货币与金融委员会(IMFC)以及国际金融协会(/IF).
二十国集团(G20)财长和央行行长联席会议是巴塞尔进程的最高决策中心.最早的清算银行是七个发达国家(G7)央行行长联合倡议成立的,后来又发展成十国集团(G10)央行行长会议.但是随着新兴市场经济体的兴起,清算银行从90年代开始致力于扩大其成员国规模,增加主要新兴市场国家的董事会席位.此轮国际金融危机后,其最高领导层也演变为G20.目前,G20主要是一个国际经济合作论坛,本身并没有构成一个完整的、具有实体架构的组织,其机制还有待进一步的形成与发展(刘宗义,2010).
金融稳定理事会(FSB)是除G20财长和央行行长联席会议以外,在巴塞尔进程中具有最高领导地位的实体组织,它是因应各国金融监管当局对于统一金融监管最佳实践的需求而产生的.其职责是在国际上协调包括巴塞尔各委员会在内的各方监管标准制定机构在促进全球金融稳定上的努力,安排各国金融当局、国际金融监管制定机构、国际金融组织等齐聚在一起商讨国际货币与金融的合作事宜.因此,理事会的主要职能是全球协调,并不具体参与某个金融领域当中的监管政策和标准的合作与实施(Bieri,2009).
国际货币与金融委员会(IMFC)是由国际货币基金组织理事会中最具有影响力的24位央行行长或者相当级别的官员所组成,他们代表了与执行董事会相同的各选区.其前身是IMF于1974年10月成立的关于货币制度问题的临时委员会,1999年9月正式改名为国际货币与金融委员会.该委员会负责向IMF理事会提出咨询意见,是IMF事实上的最高决策机构,在大多数情形下,该委员会做出的决定就等同于理事会的决定.
国际金融协会(IIF)代表国际行业组织与各国金融监管机构和国际金融组织之间的协调合作.它是由世界上主要的商业银行、投资银行和共同基金组成的一个全球性协会,总部设在华盛顿.是目前唯一一家国际金融业协会.其宗旨是帮助金融行业加强风险管理和实施最佳做法,并倡导有助于推动全球金融稳定的监管、财政和经济政策的实施.
巴塞尔进程的第二个层次是全球合作与各国执行.与上一层次的全球协调不同,这一层次的全球合作是指全球金融监管准则制定机构之间的合作,而各国执行则由各国金融监管当局来贯彻执行巴塞尔进程中所产生的各项金融标准.这里的金融监管机构可分为巴塞尔进程的核心机构与非核心机构两部分.巴塞尔进程的核心是指那些位于瑞士巴塞尔,且接受清算银行在人员和物资上的大力支持的五个常设委员会和三个国际协会.
巴塞尔银行监管委员会(BCBS)在1974由十国集团中央银行联合成立,主要是负责与商业银行业务有关的监管活动.它所取得的成果无疑是巴塞尔进程在促进国际金融稳定当中最杰出的贡献.该委员会所制定的巴塞尔新资本协议,确立了以资本充足率、监管部门监督检查以及市场纪律为三大核心支柱的现代国际银行业监管模式.它在国际金融领域中的影响广度和深度,要远远超过其他委员会和国际协会的影响力.
支付结算体系委员会(CPSS)成立于1990年,主要涉及金融市场的基础建设问题,负责监管和评估各国国内以及跨国的支付与清算系统.费希尔中央银行统计委员会(IFC)主要是作为那些专门研究中央银行作用与角色问题的经济学家、统计学家以及其他学者的交流平台,并提供有关中央银行信息的统计数据和方法.中央银行治理小组(CBGG)主要是作为促进各国央行与清算银行之间就中央银行治理问题进行信息交流的非正式渠道,它还与清算银行共同组建了中央银行治理论坛.
市场委员会(MC)和全球金融体系委员会(CGFS)分别成立于1963年和1971年,它们关注审慎性宏观经济政策(macro-prudence policy)与金融市场运行,共同负责监管外汇市场以及相关金融市场.虽然两个 委员会都关注金融市场发展动态,但是市场委员会的讨论一般都是非正式的且不会对外公开,而全球金融体系委员会的讨论则通常会整理成为正式的政策建议报告以供各国中央银行参考.
巴塞尔进程核心中的国际协会除了上述的金融稳定理事会(FSB)以外,还包括国际保险监理官协会和国际存款保险协会.国际保险监理官协会(IAIS)成立于1994年,负责监管和处理国际保险领域各个层面的问题,包括保险公司运营以及保险合约制定等方面的监管.国际存款保险协会(IADI)成立于2002年,与国际保险监理官协会一样接受清算银行的人力物力支持,它负责促进国际存款保险人与其他国际金融机构的合作,维持国际存款保险系统的有效运作.
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非核心的金融监管准则制定机构覆盖会计、审计和证券监管三个领域.随着外资银行的不断建立和跨国金融服务障碍的减少,人们越来越关注各国会计和审计标准的趋同与协调.在巴塞尔进程当中,负责会计领域监管标准制定的主要是成立于2001年3月的国际会计准则委员会基金会(IASCF).该基金会下设的国际会计准则理事会(IASB)是独立的会计准则制定机构,其宗旨是制定高质量、易于理解和具有可行性的国际财务报告准则,准则要求向公众披露的财务报告应具明晰性和可比性.此外,该理事会还与世界各国的会计准则制定机构进行密切的合作,寻求国际会计准则的统一.
负责国际审计监管的机构是公共利益监管委员会(PIOB),它是在200
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负责证券业监管的国际证监会组织(IOSCO)的总部设在西班牙马德里,成立于1983年,其前身是证监会美洲协会,被公认为是证券市场监管领域的国际标准制定者.该组织的宗旨有三个:第一,维护证券市场的公正、有效和合理发展,第二,通过加强其成员之间的经验和信息交流,促进各国在其国内设立和发展国际标准,第三,保证各国证券业机构严格遵守有关监管准则,有效打击违规行为,以确保市场的完善与发展.
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然而,随着金融自由化、全球金融一体化以及金融创新的不断发展,银行业、证券业与保险业之间的界限也变得越来越模糊,这一金融发展趋势呼唤着三个金融领域中的监管组织更加紧密地合作.为此,巴塞尔委员会、国际保险监理官协会以及国际证监会组织决心加强彼此之间的合作联系,三方于1996年共同筹建了联合论坛(JF),致力于银行、证券和保险三大领域的监管标准协调与交流来促进国际金融稳定.
值得注意的是.巴塞尔进程的核心还可分为监管准则制定和准则传播两部分.负责金融监管准则制定的机构主要包括巴塞尔银行监管委员会、全球金融体系委员会、市场委员会、支付结算体系委员会、国际保险监理官协会以及国际存款保险协会.虽然这些委员会和国际协会的内部都有专门负责推广准则的部门,但它们的工作重心明显偏重于提供高质量、具有可操作性的监管准则.
而巴塞尔进程中负责传播的工作主要有金融稳定学院(FSI)、费希尔中央银行统计数据委员会以及中央银行治理小组.其中,金融稳定学院是由清算银行与巴塞尔委员会共同筹备建立的,负责向全球推广巴塞尔进程中的金融监管准则,传播的途径包括举办工作坊、培训课程和研讨会.费希尔委员会和中央银行治理小组则分别负责关于各国央行统计数据和央行治理合作信息的传播.
最后,从横向来看,巴塞尔进程很好地覆盖了金融机构、金融市场以及金融基础设施三方面:(1)大部分专业委员会都涉及到金融市场和基础设施(见图1中部和右边部分),(2)巴塞尔委员会、国际保险监理官协会以及国际证监会组织通过对银行、证券公司和保险公司等金融机构的有效监督来维持金融市场的秩序(见图1右边部分),(3)除了金融稳定学院、费希尔委员会和中央银行治理小组之外,各会计与审计委员会同样负责各自领域的标准制定与传播,以提高金融市场的信息透明度(见图1左边部分).
二、巴塞尔进程的特征
巴塞尔进程具有以下六个重要特征:
1、协同效应(synergies).清算银行向五个常设委员会和三个国际协会提供大量的人力物力支持.这些委员会大部分都集中在清算银行大楼内办公,为其频繁交流沟通提供了极其便利的条件,大大加强了它们之间的协同效应.五个常设委员会设在清算银行的经济与货币局下,负责向其直接汇报.而三个国际协会则与五个常设委员会不同,它们都拥有自己独立的治理组织结构和工作报告程序,与清算银行没有直接的从属关系.
2、灵活性(flexibility).巴塞尔进程具备了较高的灵活性来应对金融领域中的新挑战.首先.巴塞尔进程中的委员会和国际协会的规模较小,有利于彼此之间进行灵活、透明的信息交流,减少工作内容的重叠,其次,巴塞尔进程中的各种定期会议几乎涉及所有层级,从专门负责全球监管协调的金融稳定理事会一直延伸到各委员会属下的工作小组.透过这种会议机制,巴塞尔进程能够及时将最新的发展动态信息渗透到每一个委员会中去.使它们能够灵活地做出工作调整.
3、全面性(prehensiveness).全面性是指巴塞尔进程的成员结构能够很好地覆盖世界上主要的发达国家和发展中国家.以平衡两者在国际金融事务上的利益.随着全球一体化进程的加速,巴塞尔进程将其注意力从发达国家逐渐转移到发展中国家身上.这方面的措施包括大幅增加其成员国、成员机构的数量.并邀请它们参与其监管准则的制定工作等.同时,清算银行还会积极邀请其他非成员国家和机构参与巴塞尔进程以及与国际或地区私人机构展开对话.
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4、区域兼容性(regional inclusiveness).虽然巴塞尔进程的重点着眼于全球金融系统监管,但其国际性并不会排斥其他促进金融稳定的区域性合作渠道.相反.巴塞尔进程甚至还能通过与这些区域性组织的合作来将它们的地区性特色融入到自身当中.进一步提高巴塞尔进程的国际性.
5、网络外部性(work externality).通过在全球金融系统内部建立关于国际金融机构和金融市场的合作交流网络,巴塞尔进程在建立关于监管的人力资源网络中扮演了关键的角色.因为巴塞尔进程中的常设委员会以及国际协会的秘书处是由世界各国高级金融监管官员所组成.这些各国代表都有固定的任期,并且他们还会在巴塞尔进程中的各个常设委员会和国际协会之间相互交替轮任.透过建立这种以各国代表为基础的工作网络,巴塞尔进程的广泛网络特性能够促进监管知识和技术向世界范围传播. 6、传播性(dissemination).作为巴塞尔进程中最重要的金融准则传播和推广机构,金融稳定学院肩负起向世界各国传递巴塞尔进程工作成果的重任(BIS,2010).透过举办研讨会和培训课程,金融稳定学院致力于向各国银行监管官员灌输新资本协议的思想、内容与特点,以便增加它们对新资本协议的了解和接纳程度.新巴塞尔资本协议之所以能够在全球范围内得到普遍的认同和执行,在很大程度上也是得益于金融稳定学院出色的传播工作.
三、巴塞尔进程与全球金融治理
全球金融治理(对obal financial governance)是指各国金融监管机构和国际金融组织,通过协调、合作、确立共识等方式参与全球金融监管事务的管理,以建立或维持理想国际金融秩序的过程(王国兴,成靖,2010).全球金融治理既不是各国政府,也不是各国际金融机构之间的简单组合,而是它们各方之间的合作.它也是从各国到地区层面,乃至到全球层面,共同促进全球金融系统稳定、有序发展的合作方式.
虽然各国金融监管当局在这个问题上都有着共同利益,但事实上,推进全球金融治理的工作并不如预想中的顺利.其中,两个因素严重妨碍着全球金融治理统一标准的制定和执行.第一.当今国际社会仍然是一个民族国家纷立的社会,各国的社会文化传统、政治经济制度、经济发展水平、金融管理体制以及金融监管能力千差万别(毛泽盛,2007),第二,各国金融监管当局都不愿意放弃它们各自拥有的金融监管自主权和控制权.因此,要建立一个超主权的全球金融监管机构不仅困难重重.而且没有各国金融监管当局的大力配合与支持,全球金融治理准则也难以产生实质性的约束力和效力.
鉴于以上两个问题在短时间难以解决,全球金融治理只能够建立在各国自愿遵守的规则基础上,难以具备强制性的国际法效力,只能达到“软法”(soft law)的效果(杨方,2008).但是,其“软法”性质并不意味着全球金融治理统一标准的无效性.事实上,在国际金融监管合作的层面上,巴塞尔进程正通过推广各金融标准制定机构所提供的各项金融监管准则,与其他国际金融组织和各国监管当局合作来实现全球金融治理的目标.它所提倡的国际金融监管合作是基于各国自愿的基础上开展的,透过
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