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摘 要 一国的金融监管制度取决于政治、经济的大背景,在改革和完善金融监管制度时应充分考虑本国的金融监管历史与金融业发展现状.本文通过考察我国金融业和金融监管体制的发展历史,分析在金融混业经营现状下金融监管体制存在的问题,以提出改革完善我国金融体制的意见.
关 键 词 金融监管 分业监管 混业经营 监管历史
中图分类号:D922.28 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-117-03
随着我国金融服务业的蓬勃发展,金融市场初具规模.为了适用经济发展的需要,防范金融风险,金融机构必定想方设法避开金融监管,进行金融产品的创新和金融机构的创新.同时,金融全球化的推进,使各国金融机构国际合作不断加强.毋庸置疑,面对在国内国外因素共同作用下不断变革的金融业,我国的金融监管体制需要作出重大的变革,从而推动我国金融业更好更快的发展.
一、我国金融业和金融监管体制的发展历史
结合金融业的发展情况,考察金融监管体制的历史进程,有助于更好地理解我国金融监管的现状,变革部分已不适用金融业发展的制度.我国金融监管经历了从无到有,从混业监管到分业监管的发展过程,大致经历了如下三个阶段:
(一)第一阶段:1984年-1992年
建国初期到1984年间,我国实行的是“大一统”银行体制,中国人民银行作为唯一的一家银行既承担了“中央银行”的管理职能,又从事“商业银行”活动,金融监管职能不明显.1983年,国务院定将中国人民银行作为国务院领导和管理全国金融事业的国家机关,专门行使中央银行职能.自此,我国形成了中央银行、专业银行的二元银行体制.①1986年国务院颁布银行管理暂行条例,初步明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责.80年代后期,我国逐步开放证券市场和股票市场,并在上海、深圳等大城市进行试点,证券业和保险业初步发展.
金融市场学位论文撰写
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此阶段我国金融监管是混业监管模式.中国人民银行执掌了银行业、信托业、保险业和证券业的监管大权.该时期人民银行的工作重点是改革和完善信贷资金管理体制,加强中央银行的的宏观调控,对中央银行的监管职能不够重视.②同时,中国人民银行行使金融监督管理职能主要是依靠行政手段,很少出台具体的有针对性的法律法规来进行规范.当然这与当时的历史大背景有关,中国的法治建设刚刚起步,立法主要集中在与民生有重大关系的方面.更重要的是这一时期金融业刚刚发展起来,对金融业的理论研究和实际经验都不多,政府对金融业的控制十分严格,金融市场狭小,主要集中在沿海经济发展较快的地区.运用行政手段能够快速解决某一区域的金融业问题,便捷高效.
(二)第二阶段:1992年-2003年
在股份制改造和股票交易迅速发展的新形势下,证券业务的不断扩大,为引导股票交易市场向证券规范化方向发展.1990年12月和1991年7月上海证券交易所和深圳证券交易所分别成立.保险市场的形成和发展稍落后于股票市场.到90年代初,保险业突破垄断,民营资本与外资纷纷入驻此行业,形成了国有保险公司、民营资本保险公司和外资保险公司相竞发展的新格局.于此同时,中国的外汇市场、投资基金市场和其他金融市场开始进入金融市场体系,金融机构的数量增多,金融业务范围扩大.
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为了对金融市场的分业经营模式进行更高效更专业化的监管.中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会先后于1990年和1998年成立,分别行使对证券业和保险业的监管职能.2003年中国银监会成立,履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责和相关职责.至此,银监会、证监会和保监会明确分工、相互协调的金融监管体制形成.这一时期,金融监管的立法力度加大.仅被誉为“金融立法年”的1995年,全国人大就先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》等金融法律.中国金融法律体系的基本框架已经形成,中国的金融运行开始步入法制化轨道.
这一时期,我国金融监管实现了由混业监管到分业监管的转变,从合规性监管到风险监管的过渡.这一时期的金融监管基本上满足了金融业的发展,金融市场的基本形成,投资市场环境得到改善.当然此阶段也存在不少问题,分业监管体制一开始就落后于金融业的发展,随着金融市场的成熟,其渐渐地阻碍了金融业的发展.这一现象在下一阶段表现得尤为突出(此问题将在下一节重点讨论).
(三)第三阶段:2003年至今
在金融全球化的挑战下,我国金融业有计划有目的对全球开放金融市场,积极引进外资,扩大金融机构业务范围,转换经营机制,提高经营效率和服务水平,推进金融业国际化进程.三大监管机构在各自的监管范围内提出有针对性的监管措施,分化风险,管理各自金融机构市场.整个金融市场欣欣向荣,并在2008年全球金融危机中屹立不倒.
从中国金融业发展和监管体制变革的历史中,可以看出我国金融监管体制是顺应金融业的发展而建立和完善的,同时又滞后于金融业的发展.③金融监管体制从无到有,经历了三十多年的时间(大致从1949年到1984年),从混业监管转向分业监管也用了十年左右的时间(大致从1992年到2003年).这种渐进式的变革进路给金融业铺就了一张安全网.政府在作出每一项变革时都持有谨慎态度,对重大变革时采用试点的方式,大大地降低了变革的风险和成本,避免金融业在体制变动中遭遇动荡.另一方面,这种变革方式又不可避免地会滞后于金融业的发展.金融监管出现漏洞并导致金融市场混乱后,政府才从市场中反馈得来的信息进行制度的变革,然后再作出详细部署,这个时间差的存在必然会导致变革的滞后.
金融监管体制变革的这种特点在三大监管机构成立的过程中表现尤为突出.以证监会成立为例.在混业监管制度中,中国人民银行在监管银行和信托公司的同时负责监管证券市场和证券机构.对证券业中出现的一系列违规操作、市场混乱问题力不从心.1990年10月成立中国证监会,负责对证券市场的监督管理.政府为了慎重起见对证券公司的审批和管理仍是中国人民银行的职责.证监会在对证券市场进行整顿的同时,不能对证券经营机构的准入和管理进行规制.这种制度的断裂影响了监管的效力和监管的整体性.随着证监会工作的开展,断裂问题的不断暴露,国务院逐步地将审批监管证券经营机构的职责转移到证监会.1998年,中国人民银行将证券机构的监管职能完全移交中国证监会,这才实现了证监会的独立完整的监管,实现了真正意义上的分业金融监管.
金融业发展和金融监管发展的历史表明,金融监管制度是建立在一国的经济制度和金融制度的大背景下之下的,其变迁与经济、金融业的发生的某些新变化、新趋势深刻相关.④金融业的发展推动着金融创新,金融创新反过来也推动着金融业的前进,金融监管制度也应随之进行相应地变革.因此一个合理的金融监管制度,既要立足于当前金融业的发展又要有前瞻性.
二、混业经营对我国金融监管体制提出了挑战
(一)混业经营出现的原因
随着金融业的发展,中国金融市场竞争激烈.金融机构为了自身的生存和发展壮大,扩大经营范围以满足客户多种多样的需求,尽可能提供“一站式”的金融服务.同时金融创新为金融机构避开金融管制开展新业务提供了手段.在金融创新的推动下,银行业务品种不断增多,业务范围不断扩大,银行业务的内涵和外延发生了深刻的变化.中国加入WTO后,银行业的开放力度很大.在国外综合性全能银行的冲击下,中国银行业势必会调整经营模式,以提高其在国际市场上的竞争力和影响力.目前,我国金融业经营有向混业经营发展的趋势.
(二)混业经营的两种形式
广义上的混业经营是指所有金融行业之间经营关系,即银行、保险、证券、信托机构等金融机构都可以进入上述任意业务领域甚至非金融领域,进行业务多元化经营.按照这一概念,目前中国的混业经营主要有两种形式.一是银行业与其他非银行业业务的交叉.如工商银行出现投资银行业务,承揽重组并购、银团贷款、结构化融资顾问、资产证券化、企业上市发债顾问、常年财务顾问、企业资信服务等业务.我国现行的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》等法律未对商业银行从事投资业务的监管作出详细的规定,出现了对此种新型金融业务的监管空白.二是金融控股公司的发展.这类控股公司主要有两类.一类是金融机构形成的金融控股集团,以中信、光大、招商为代表.这种金融控股公司通对商业银行、证券公司、保险公司和非金融子公司的股权控制,实现各子公司间在资金、业务和技术上的协同合作,从而实现资源的有效配置和利益共享,提高效率和整体竞争力,获得了混业经营的正面效应.第二类是以产业资本投资形成的金融控股集团,如山东电力集团、宝钢集团等企业集团,都形成了至少在两个领域同时投资的控股集团,实现集团业务的多元化和金融产品的综合化.目前,我国对金融控股公司运作的法律规范主要是《公司法》中公司控股的有关规定.但金融控股公司与一般的控股公司不同,金融控股公司的利益冲突更加复杂,它不仅包括子公司与集团公司之间、集团系统内部与股东之间的利益冲突,更大的利益冲突在于集团系统内部与客户之间.如何避免客户利益遭到金融集团内部的关联交易的损害成为对金融控股公司监管的重点.
(三)对混业经营监管的不足
混业经营的出现对金融监管提出了新的挑战,现行的金融监管体制存在着以下问题:
一是监管范围的真空或重复.在银监会、证监会、保监会分业监管的刚性模式下,容易出现监管范围的真空.如上文的分析,金融监管在交叉性业务上存在真空.对于金融控股公司的监管,目前只有《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》中有规定,对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质,归属相应的监管机构负责.此备忘录并没有明确指出确定金融控股公司业务的标准,是根据母公司的主营业务还是所持其各金融机构最大股份,其认定在实际的监管工作中仍然存在混乱.
二是三大监管机构缺乏紧密合作与协调.其实早在2000年9月中国证监会、中国人民银行和中国保监会就建立起了监管联席会议制度.主要目的是协调三大监管部门的职能作用,交流监管信息,及时解决分业监管中的政策问题.中国银监会成立后,三方监管联席会议制度得以延续,原来的中国人民银行换成了中国银监会.但这一机制没有达到其设计之初的目的.如,2003年9月召开的第一次监管联系会议明确例会每季度召开一次,但是第二次召开却是在2004年3月,其间间隔半年.由此可以看出会议缺乏连续性和系统性.这主要是因为联席会议制度并没有设计出一套具体操作程序,并以某种形式写进规范性文件中.监管三方达成每一季度召开一次会议的协议,但并(下转第124页)(上接第118页)没有规定未如期召开时应有的强制性保证措施,仅靠三方的自律自觉很难坚持下去.
(四)完善我国金融监管体制的意见
我们应当看到我国金融市场并不像西方发达国家金融市场那样成熟,金融业出现混业经营的发展趋势,但这种混业经营还是很低级很原始的.这与我国目前的金融法律制度和金融业发展水平是相关的.我国的金融法确定了各个金融机构的业务范围,尽在兜底性条款处给混业经营开了一道口子,分业经营仍然是主流的经营模式.笔者认为,为了一个尚未形成主流的经营模式而对金融监管体制进行大刀阔斧的改革是不符合我国国情和实际需要的.在这种情况下可改进金融分业监管体制以弥补混业经营的监管空白.具体对策:
第一,改进银监会、证监会、保监会监管联席会议制度.改进的会议制度将以一种委员会的形式固定在规范性文件中.联席会议的职责不变,主要是研究银行、证券和保险监管中出现的重大问题,协调银行、证券和保险业的监管问题,交流有关监管信息.会议参加成员除了原来的证监会、银监会、保监会主要负责人以外,应新增加中国人民银行的高层管理员、国内有声望的金融学家.后增加的参加人数比例应小于证监会、银监会、保监会派出人员的人数.这样的设计是为了更好地监督监管联席会议制度,督促联席会议制度的定期召开,多方参与制定监管决策能保证决策的明智公正.监管联席会议制度作出的关于三方监管职能的可执行性决议,应作为立法建议及时报送国务院相关的立法部门.
第二,完善我国金融法律体系,将金融监管的方方面面纳入法治轨道.我国现有的法律基本上都是以分业经营原则为基础而设计的,这种法律框架有利于金融业的安全、健康有序发展.但在另一
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注释:
①李立明,曹人雄.1979-2006中国金融大变革.世纪际出版集团、上海人民出版社.2007年版.
②吕继平.论构建中国金融监管新模式.江汉论坛.2006(5).
③孔祥毅,等.百年金融制度变迁与金融协调.中国社会科学出版社.2002年版.
④吴世亮.中国金融市场理论与实务.中国经济出版社.2006年版.
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