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摘 要 ：随着金融市场的进一步开放及我国金融业改革的进一步加深,我们必须正视我国在金融监管方面存在的各种问题.特别是在当前混业经营的发展趋势下,强调各监管机构的合作与协调.我们要建立起一套行之有效的监管体系,任重而道远.本人试分析我国现今金融监管体制存在的问题,并提出改革的初步构想.
关 键 词 ：金融监管体制 混业经营 改革
金融监管,是指一个国家的中央银行或其他金融监管当局依据国家的授权对金融业实施监督管理的称谓,是一个由准入监管、运营监管及市场退出监管所组成的一个体系与立体性的工程.在这个工程的构建中,立法者不仅要考虑到各法律规则之间的一致性、相对稳定性、创新性与整合性,更应考虑到所给的规则之本土资源性.
我国银行监管法律体系已经历了一个从无至有的过程,但是规则所体现的本土资源性少,借鉴或者说移植的成分多.中国已经加入WTO,如何建立和完善适应开放经济条件下的中国金融监管的制度体系和法律体系.顺应国际先进监管理念和发展趋势,确保中国金融和经济顺利融入世界经济一体化潮流,已成为当前我国金融体制改革必须面对的重要现实问题.
一、我国金融监管体制存在的问题
(一)分业监管的业务基础逐渐削弱(分业经营向混业经营的发展趋势)
随着中国加入WTO,银行、信托、证券、保险等金融业务往来的日益密切以及金融机构的融合,削弱了分业监管的业务基础,增加了分业监管的难度.市场上已经出现了一些混合金融产品,如投资连接保险产品,商业银行、证券公司的委托理财业务等.此外,有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘,成为交叉性业务,如储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种.对于这些新的业务,既可能导致监管重复,也可能出现监管缺位.从现实来看,我国已经出现了金融控股公司(如光大集团控股光大银行,光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司并设立基金管理公司).此外在立法上,2005年2月20日,中国人民银行、银监会、证监会联合公布并开始实施《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》.按照规定,我国商业银行可直接出资设立基金管理公司.因此,可以说我国实际上已经在金融控股公司模式下实现了间接的混业经营.分业经营要求分业监管,混业经营必然呼唤混业监管.
(二)监管内容过于狭窄,监管的方式和手段较为单一
金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构,从市场准入到市场退出的所有业务经营活动.然而,我国目前的监管内容主要是市场准入监管中还存着重传统的存贷业务,轻表外业务及其他创新业务；重国有银行,轻其它银行和非银行金融机构等问题.监管内容的狭窄,势必影响监管工作的有效性,会使监管无的放矢.而监管的方式和手段主要是金融当局的外部监管,虽然也有自我管理及控制,但由于银行国有化,缺乏自主权和独立性,缺乏自我约束、自我管理的机制,内部控制与监管流于形式.同时,行业自律组织及社会监督更是少见,会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有,并没有形成一种真正意义上的制度,没有真正的权限.政府审计人员限制不能随时随地监督,金融机构的内容审计独立性又太差.市场经济条件下国家金融监管的手段主要有三种：经济手段、行政手段和法律于段,我国主要采用的是落后的行政手段.近几年,我国虽然陆续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》和《外汇管理法》等金融监管法律,但是并不能涵盖金融业的全部,且因规定得比较原则,在金融监管实践中难以具体操作.监管应是依法进行,而现实中却有法不依,执法不严,操作随意性大,操作工具滞后,导致金融监管效率低下.
(三)货币政策与金融监管政策存在利益冲突,增加了协调困难
我国在2003年将银行监管职能从人民银行分离成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突.但是,成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除,而只是将这种冲突外部化了.银监会成立后,中央银行虽然享有充分的货币政策信息,但不再享有完备的银行监管信息.微观的银行监管方面的信息有助于中央银行更深入地了解金融机构的情况,从而凭此更好地制定和实施货币政策.而分离后,部分有用的微观银行监管信息将无可避免的流失,势必影响货币政策宏观决策的制定和实施.从另一面来看,分证后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息.这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息,缺乏中央银行在货币政策和支付系统方面的信息和经验等作为监管决策参考.在我国商业银行呆坏帐比例高、缺乏有效的内部控制和自我约束机制、信息透明度差的情况下,这一点显得尤为重要.因此两者的利益冲突必然影响我国金融业的健康发展.
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(四)金融监管机构之问的协调合作缺乏长效机制
其实无论是综合统一监管还是分业多头监管,不同监管领域之间的协调部是最重要的,只不过在综合监管模式下表现为同量个机构内部不同部门的沟通,面分业监管下则表现为不同机构之问的沟通.显然,在中国的特定国情下,后者的难度更大.在我国目前“三驾马车”的金融监管制度安排下,建立监管协调合作机制已足各方共识.我国从2004年开始建立银监会、证监会、保监会的“监管联席会议机制”.监管联席会议成员由三方机构的主席组成,每季度召开一次例会,由主席或其授权的副主席参加,讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其它需要协商、通报和受流的事项.但是,这种监管协调合作机制缺乏一个完整的制度框架,如明确的职能定位,信息收集、交流和共享等的安排.而且随着我国金融业混业程度的加深,对监管机构之问的协调合作将有更高的要求,三方的联席会议无法成为一个长效机制.
二、金融监管体制改革构想
中国金融体制改革的整体目标是建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场.金融监管模式的选择,主要取决于一国经济发展阶段、金融发展状况及政府管理体制特点.针对我国目前金融监管组织结构中存在的问题,理论界有三种改革构想：
(一)顺应金融业混业经营的大的趋势,尽快过渡到统一监管,或者恢复中国人民银行的综合金融监管职能,或者建立金融管理局
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仿效英国《2000年金融服务和市场法》的规定,成立最强有力的金融监管机构――金融服务监管局(Financial Ser-vices Authority,FSA).金融监管局作为英国惟一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构,拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议以及开展工作的一般政策和准则的职能.
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根据前面分析的我同目前金融监管组织结构中存在的问题,一些学者认为我国应尽快向统一监管过渡,并提出了过 渡的时间段和步骤.
(二)尽管在我国存在金融混业对统一监管的客观要求,但还没到“非得设立综合监管机构的地步”,因此应该在保持现有监管格局的前提下加强协调合作
就金融组织体系来说,无论是银行业、保险业还是证券业,独立的金融机构占绝大多数,还是一种主流.银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作,完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始.除此之外,法律也还没有为混业经营提供畅通的途径.这些都决定了会融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础.根据我国的具体国情和金融发展阶段,当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作,不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平,并在此基础上团结协作,形成监管合力,强化金融监管的有效性,提高金融运行的效率.必须明确,做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础,切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观,急于从分业监管向统一监管过渡.
(三)根据我国国情,可以借鉴美国伞状监管模式,实行由中央银行车头的伞状监管模式
借鉴美国经验,我国可以保留现有各个监管机构职责不改变,负责对各类金融机构的日常性监管以及信息的搜集并报送人民银行；指定中国人民银行负责各机构之间的协调,建屯监管机构之间的信息共享制度和严格的保密制度、紧急磋商制度以及危机处理制度等；人民银行承担对金融控股公司的监管职责,利用其信息优势从整体上有效地把握公司的整体风险,对于金融控股公司的整体风险的评估以及采取具体监管措施时,人民银行要和其他监管机构进行协商并共同采取行动.
很多学者赞同此观点,认为实行由中国人民银行牵头的金融监管组织结构既符合我国目前金融、№的发展现状,又具有一定的灵活性、前瞻性.为此,笔者认为可以应当从以下几个方面人手：
1．可借鉴德国的改革经验,在由中国人民银行牵头的金融监管组织即金监委下设各个专业咨询委员会或工作小组,吸收金融市场各领域的专业人士、借款人代表、消费者代表和学者及监管机构代表组成,及时反馈市场意见,为金监委提供决策咨询,并对各监管机构执行决策的状况进行评估,同时要建立金监委、财政部、国家发改委与人民银行之间的定期会商机制.
2．加强金融业的自律作用.建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制,维护金融企业资产的安全性和流动性,防范经营风险,建立完善的内部风险预警控制机制,提高对金融机构的公司治理水准.同时,加强金融业行业自律性组织的建设,建立、健全银行业I办会等行业性组织工作,在政府监管范围之外,通过自律行业的道德规范加以补充.在此基础上,建立全国同业协会的联系机制.
3．建立金融机构的信息披露机制,加强社会公众的监督,深入开展有奖市场规则、金融意识和知识的教育,增强人们的金融风险意识、社会信用观念,
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一个好的制度安排应该既能考虑到未来的挑战,又尊重传统和现实的状况.在世界金融业混业经营的大的趋势下,我国金融业也必将走上混业经营之路,金融监管组织结构的设计也应主动地适应未来的要求.
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