摘要：按照加快建立符合浙江实际的“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”和预算编制、执行、监督“三分离”的财政运行机制的要求，提出了2010年底前全省各级财政部门必须推行国库集中支付改革。在这个大背景下，2009年9月我县行政事业单位推行国库集中支付，通过融合实现并轨――实现“一个中心、两套制度”，双轨制实现了国库集中支付与会计集中核算有机结合，本文对此进行了探讨。
关键词：国库集中支付；必要性；问题；对策
一、推进会计集中核算向国库集中支付转轨的必要性
1、财政资金层层拨付的繁琐程序未能从根本上得到解决。传统的财政资金分配是先由财政部门拨付到同级单位主管部门，再同主管部门层层拨付，经多道程序最后才到用款单位或供商，资金到位慢，也为一些单位挪用资金提供了机会。会计集中核算，财政部门不再把资金拨到主管部门，而是直接拨到会计核算中心账户，主管部门再通过会计核算中心转拨到用款单位或供应商，这在一定程度减小资金拨付环节。但财政资金仍需进行二次分配，导致资金在一定时间内大量沉淀，不利于财政资金的集中调度使用。单位各项资金虽纳入核算中心统一账户，但资金调度权由单位自行掌握，主管出于种种利益考虑，习惯上还是愿意把资金集中在本部门多留一段时间，这样没有根本解决财政资金到位慢，主管部门截留、随意分配资金的问题。
2、国库集中支付改革的意义。国库集中支付是以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。是贯彻落实党中央、国务院党风廉政建设和反腐败工作的根本举措，是市场经济条件下建立和完善公共财政体制的必然要求，是“三个子”的核心内容，是“三位一体”财政运行机制的重要组成部分，也是预算执行管理科学化、精细化的具体体现。
二、推进县级国库集中支付转轨中存在的困难与问题
实行国库集中支付，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。但是改革涉及面广，配套改革多，不可能一蹴而就。目前，在推进会计集中核算向国库集中支付转轨的过程中还存在诸多问题亟待解决。
1、现行预算编制方法需要改进。国库集中支付依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是单位的部门预算，这就要求预算单位依据年度财务收支计划逐笔按具体用途提出申请用款。因此，部门预算编制是否科学规范，直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。当前部门预算编制比较粗糙，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出还达不到逐笔进行核定的要求。同时，预算刚性不够，缺乏约束力度，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，这也影响到国库集中支付制度的正常运转。
2、会计管理模式转轨阻力较大。会计集中核算作为一种由财政直接承担单位会计的管理模式已运行多年，在加强财政资金管理、提高会计信息质量、促进党风廉政建设等方面也发挥了积极的作用，但由于会计核算中心的服务到位，也导致单位财务人员缺位，越来越多的预算单位财务人员转岗或换岗，记账和核算全由会计中心人员代劳。报账人员中出现了临时工，甚至一些单位由驾驶员兼职，缺乏专业的会计知识，导致会计核算短期内较难退回单位。预算单位对改革后每笔资金按预算支付到具体项目，用款自由度大大削弱，无利可图，对改革的积极性也不高。
3、信息技术力量薄弱。目前一些地方县财政局专职从事信息技术支持工作的人员较少，即使是学习计算机或信息专业的人员也往往被安排在与专业无关的岗位，导致单位信息技术力量薄弱，对业务不熟悉。甚至是只有一名工作人员负责财政的所有相关业务，对平时日常工作已经疲于应付，根本无法应对实行国库集中支付后大量的网络和软件维护工作。网络设施不完备、信息系统建设相对滞后、技术人员少、技术素质低，这些都是在推进国库集中支付改革中需要解决的“瓶颈”问题。
4、推进国库集中支付改革后拨款进度缓慢。国库集中支付改革是对财政收支缴拨方式的根本性变革，改变了传统的“以拨列支”的预算执行模式，减少资金大量沉淀在财政专户，最大限度地提高财政资金的使用效率和效益，增强了政府宏观调控能力。但由于目前部门预算完整性、科学性和细化程度不高，部门预算批复较晚，致使一段时间预算执行无依据，预算部门不能尽早用款，年终结余较多，往往会出现年底突击花钱的现象，全年拨款进度呈现明显的前低后高趋势。
三、推进国库集中支付改革的措施建议
1、统一思想、提高认识、建立机构。认识到位是前提，认识不到位，就缺乏改革的积极性和主动性。现实中的技术力量缺乏、资金调度难、预算编制粗放等问题就会被放到。既然必须改，就要树立迟改不如早改的观念，抛弃“等、看、拖”的思想。认识到位了，改革便有人和机构，成立高规格县级财政国库管理制度改革暨公务卡实施工作领导小组，由县长任组长，下设办公室和协调小组。同时设立财政国库支付中心，健全组织机构和办事机构，保证各项工作的开展。建立同国库、信息、预算、支付中心、业务科室相关人员组成的协调小组，及时商计并解决改革中遇到的问题。
2、增强预算管理的完整性、科学性和约束力。从部门单位到财政内部，要彻底转变“轻预算、重追加”的观念，提高年初预算编制的准确性，政府及部门要科学合理地安排工作计划，与预算编制有效衔接，提高项目预算的主动性、前瞻性和可行性，避免随意调整和追加预算。加强预算管理监督，严格预算执行，增强预算单位资金使用的科学性、规范性和计划性，硬化预算约束。
3、稳步推进会计核算账务退还工作。退账工作是推进国库集中支付、实现会计核算向国库集中支付转轨的重要环节。
但因为各地现实条件不同，要因地制宜，妥善解决机构、人员、职数等棘手问题，逐步退回。可以把具备会计核算和财务管理的预算单位退回去，把不具备会计核算和财务管理能力的预算单位，继续留在“核算中心”，实行“委托代理”，让预算单位自愿选择，决不能采取一刀切的政府行为。也可以实行“进一退一”模式，即在将预算单位纳入国库集中支付改革试点范围的同时，退出会计集中核算，转轨逐步到位。针对预算单位财务人才流失严重的情况，一方面要求没有配备专职财会人员的单位，尽快恢复或充实会计岗位人员，另一方面财政部门要加强对财务人员的培训，使之尽快适应国库集中支付改革的要求。
4、整合资源，增强信息技术力量。推进配套信息化系统建设，建立现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行资金清算系统，解决当前财税库银之间横向联网程度不高的问题，实施全方位联网，实现国库集中支付过程网络化和信息共享，保证信息及时传递和集中支付安全运行。同时充实信息技术队伍，培养一批熟悉财政业务和软件操作、系统维护的专、精、尖人才，为推进国库集中支付改革提供技术支撑。
5、部门配合、科室协作、强化培训。协调到位是基础，这项改革涉及面广，既涉及财政内部协调，又涉及与预算单位协调等。因此要协调到位，要求财政内部沟通好，单位改革推广好。科室协作是保证，这项改革链条长，从预算指标的细化，单位用款计划报送的审核、批复，核算中心的计划入账和支付把控，代理银行的清算、对账，几乎把财政业务串联起来了。因此，科室之间的配合协作成了改革推广顺利与否的保证。做好分批培训，提高财务人员的操作技能，印制《青田县级财政国库集中支付业务操作手册》，划定了直接支付与授权支付范围，完善不同业务的报账工作流程。分批组织局业务科室和预算单位财务人员进行国库集中支付系统的培训。培训要做到财政内部人员和外部单位财务人员的到位，通过培训达到“懂”和“会”。
6、保持改革的前瞻性，坚持留有余地。近几年财政改革频繁，很多地方在2000年后才推进会计集中核算，且当时已经是克服了诸多阻力，其后许多预算单位的财务人员流向会计核算中心。如今又要把原来设立的会计核算中心取消或转换，把当初强行集中的账务核算又退回单位，使预算单位认为财政改革朝令夕改，财政与单位争抢资源，容易对改革滋生抵触情绪。因此，对财政部门来说，除了要加强宣传、提高认识、争取部门合作外，还要厘清改革思路，按照“总体规划，分步实施”的原则，把每项工作放到公共财政改革的大框架内通盘考虑。为增强财政改革的主动性，要坚持留有余地的方针，做好与后续相关财政改革的配套衔接，提高改革的前瞻性、预见性。
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