摘要：我国现行的证券投资基金法律制度存在着一定的缺陷，笔者主要通过分析就基金份额持有人大会的法律地位、基金管理公司的独立董事制度和基金托管人法律地位等方面问题，对完善我国《证券投资基金法》提出了几点建议。
关键词：证券投资基金制度法律缺陷完善
一、证券投资基金概念及分类
根据我国法律规定，所谓证券投资基金就是一种利益共享、风险共担的集合投资制度，它通过发行基金证券，集中投资者的资金，交由基金托管人托管，由基金管理人管理，主要投资于股票、债券等金融工具的投资。投资基金的基本功能就是汇集众多投资者的资金，交由专门的投资机构管理，由证券分析专家和投资专家具体操作运用，根据设定的投资目标，将资金分散投资于特定的资产组合，投资收益归原投资者所有。基金单位的持有者对基金享有资产所有权、收益分配权、剩余财产处置权和其他相关权利，并承担相应义务。
投资基金种类比较繁多，按照不同的标准可以分为不同的类型。如按照投资对象的不同，分为股票基金、债券基金、货币一市场基金等按照投资计划可否变更分为固定型基金、融通型基金和半固定型基金按照投资区域可分为国内基金、国际基金、全球基金、离岸基金以及国家基金等。
二、我国证券投资基金法律制度的理性反思
自2003年10月28日颁布了《证券投资基金法》，我国的证券投资基金制度步入正轨。十多年来，我国证券投资基金制度取得了巨大的进步，对于改善我国证券市场投资者结构、促进我国金融结构调整、引导证券市场理性投资文化、繁荣资本市场以及完善我国社会化养老保险制度等方面起到了重要的作用。但与国外许多国家的投资基金制度的发达程度相比，我国现行的证券投资基金法律制度还存在如下几个方面的缺陷：
（一）基金份额持有人大会的法律地位不明确
我国《基金法》在契约型基金中创立了作为投资者保护神的基金份额持有人大会制度，无疑是我国证券市场立法史上空前的一大进步，但该制度仍然存在很大缺陷，基金份额持有人大会的法律地位不明确，立法条文并没有明确其像股东大会那样具有最高决策的法律地位。如《基金法》规定，代表基金份额10%以上的持有人有权自行召集持有人大会和自行提案审议，之所以规定50%的高比例，其善良愿望是防止少数人滥用基金持有人大会进而随意干预基金运作的情况发生/"/"，但实践中这种高要求使得基金持有人大会缺乏操作性和法律措施保障，实施上往往会落空。造成基金持有人大会虚置产生这一现象的主要原因：一是基金问题持有人“理性冷漠”缺乏参加基金管理的热情；二是经济学上所谓“搭便车”行为；三是在于我国《基金法》没有明确规定召开年度基金持有人大会。由于基金持有人大会是不定期的，因而往往被基金持有人忽略。可见，现行的制度设计会使持有人大会的地位虚置。
（二）基金管理公司的独立董事制度不完善
保护基金持有人利益是我国基金管理公司独立董事制度的重要功能之一，而独立董事制度的结构是决定其功能的核心要素。加强我国基金管理公司独立董事制度建设是完善基金管理公司治理，维护基金持有人利益并促进基金业健康发展的关键。根据2004年《证券投资基金管理公司管理办法》规定，基金管理公司都建立了独立董事制度，独立董事人数不得少于3人，且不得少于董事会人数的1/3，这对于加强基金公司的管理起到了一定作用。但是基金公司的独立董事完全由基金公司的股东提名，因此所聘请的独立董事只对基金管理公司的股东负责，而并不对基金持有人负责，他们并不承担维护基金持有人利益的职责。当基金管理公司和基金持有人的利益出现矛盾时，独立董事必然维护基金管理公司利益。即基金管理公司独立董事只能完善基金管理公司的内部治理，不能起到监督基金管理人按照基金持有人利益最大化的原则运作的功能。
（三）基金托管人法律地位缺乏独立性
我国现行法规中规定基金托管人有监督基金管理人的投资运作之职责，但这种监督却难以实现。原因如下：第一，基金的发起人一般就是基金管理人，他有权决定基金托管人的选聘，并且经中国证监会和中国人民银行批准后，还有权撤换基金托管人，即基金管理人决定着基金托管人的选择；第二，由于基金托管人是按基金资产净值0.25%的费率逐日计提托管费的，托管银行可从基金中提取巨额托管费，日趋激烈的市场竞争导致银行为获得基金托管费收入基本上唯基金管理人的意志是从，对于基金管理者提供的各种公告和报表只是提供形式上的审查，根本没有实质性的监督和控制。
三、我国证券投资基金法律制度完善的对策分析
为促进我国基金业和证券市场的繁荣、发展，笔者建议我国《证券投资基金法》应从以下几个方面进行法律制度上的完善：
（一）明确基金份额持有人大会的法律地位
笔者认为，基金份额持有人大会应和公司股东大会一样，是基金份额持有人的意思自治机关，其决议事项勿经证监会批准即可发生法律效力。同时，立法上还应相应地完善有效实现实体权利的相关程序设计。完善化的程序设计，才能使基金份额持有人诸权利，包括基金收益分配请求权、剩余财产分配请求权、基金扩募份额申购优先权、基金份额赎回权、转让权以及参与投资基金的决策、监督和管理的权利等名至实归。
（二）设立基金份额持有人大会的常设机构
由于我国目前尚不存在公司型基金，因此，可以通过基金份额持有人大会投票选举出能够代表自己利益的常设机构来行使基金份额持有人大会的权力，以便在组织制度上充分保护基金持有人特别是中小投资者的合法权益。基金份额持有人大会常设机构最主要的职责就是在基金持有人大会闭会期间行使日常监督权。有学者认为，基金份额持有人大会常设机构主要职责应该有以下几个方面：第一，根据代表基金份额百分之十以上的基金持有人的提议，及时召集持有人大会；第二，代表基金份额持有人选择基金管理人；第三，取代基金管理人，和基金托管人签署有关的基金契约；第四，对基金管理人对基金财产的运作和基金托管人管理进行监督；第五，可聘请会计师事务所对该基金账户进行审计和聘请律师事务所对基金管理人和基金托管人的行为发表法律意见；第六，可以建议基金份额持有人大会更换基金管理人或基金托管人。
（三）完善基金管理公司独立董事制度
前美国SEC主席列维特曾精辟指出，“可以用一个词来概括基金的管理结构，这就是责任性（accountability），而如果没有独立董事，责任性只不过一纸空文”。由于基金管理公司的独立董事只对基金管理公司负责，并不代表基金持有人的利益，因此，在我国尚没有公司型基金的情况下，必须对现行的独立董事制度进行变革。有学者认为，可将我国基金管理公司的独立董事分成两种类型：一种类型的董事对基金管理公司负责，即人们常说的“独立董事”；另一种类型的董事对基金持有人负责，称为“基金董事”。“基金董事”成为基金管理公司股东董事、独立董事之外的第三种制衡力量，可以直接通过基金管理公司董事会提议更换不称职的高级管理人员或基金经理，从而形成对基金管理公司的高级管理人员强有力的约束。从国外独立董事的发展经验来看，“基金董事”人数不能少，一般应占董事的一半左右。
（四）加强基金托管人的监督职责
我国有关法律法规应在加强对基金管理人的法律约束的同时，明确基金托管人所拥有的实质性的审查和干预权限，并且在有关法律中还应当规定，任何试图通过在信托契约中订立豁免条款的方式部分地解除基金托管人的监督职责，都是无效的。基金托管人的监督职责分合法性监督和效率性监督:（1）在合法性监督方面，托管人负责检查管理人的行为是否符合信托契约条款，评估监管人的财务报告是否符合能够保证持有人的利益。当管理人对信托契约条款进行修改时，由托管人负责考虑全体持有人的利益是否受到损害的问题，并由托管人代表持有人作出决定。若管理人准备修改信托契约条款，不需要去对付众多的持有人，而仅同富有经验的托管人打交道就够了。（2）在效率性监督方面，基于资产保全和监督运作的需要，由基金托管人扮演内部管理审计的角色是必要的。一方面，内部审计的日常化可以及时发现基金管理人运作中的不足和失误，及时提供改进意见;另一方面，作为内部强化管理的一个举措，内部审计可以及时对托管人自身存在的不当帐务处理进行改正。
参考文献：
1、邵挺杰主编:证券法[M].法律出版社1999年版
2、贺绍奇著:证券投资基金的法律透视[M].人民法院出版社2000年版。
3、王旭，谢君：我国现行证券投资基金制度的法律缺陷及完善[J].时代金融，2007
4、邢雷：我国证券投资基金存在的问题及发展思路[J].中国特色社会主义研究，2007
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