摘要：分析我国农村金融创新的背景和作用意义，然后分别从政府定位逐步开放小额信贷市场等方面提出了促进我国小额信贷发展的建议。其中包括对小额信贷自身组织机制和资金运营机制的改良意见，对构造适宜小额信贷发展的外部环境的建议。
关键词：农村金融；小额贷款；金融创新
随着我国经济的不断发展，我国农村经济的滞后性问题日益突出，农村金融对农村经济发展的支撑作用难以充分发挥。因此要解决农村金融中的种种问题，迫切需要金融改革与创新。
1.我国农村金融创新的背景
(一)农村金融供给总量有限，且资金外流现象有增无减
我国虽经历了多年的农村金融改革，已具备了较完备的农村金融组织体，即形成了商业金融、政策金融和合作金融三位一体、分工合作的组织框架。但由于以下原因的存在，农村金融供给仍然严重不足。
首先是国有化商业银行开始实施市场化改革以来，中国农业银行大量撤并其在农村地区的分支机构。其次，成立于1994年的中国农业发展银行，制度设计的初衷在于实现政策性金融功能、弥补市场“失灵”。然而，在实际的运行中，从1998年以来在专营农副产品收购资金的供应和管理，蜕变为“粮食银行”，根本不直接对农户和农村微型企业发放贷款，所以在改善农户和农村微型企业的资金供给方面意义不大。最后，在大部分中西部地区，农村信用社实际上已经成为农户和微型企业的唯一提供服务的金融机构。但依靠农村信用社的力量很难支撑农村经济发展的巨大资金需求。
(二)农村金融的供给方式不能适应农村金融需求特点
农村金融的供给方式不能适应农村金融需求，深层次的原因是现有的农村金融供给方式难以适应农村金融需求的发展。长期以来，受既有的制度安排的制约，向农户提供资金的经济主体是以国有为主的正规金融机构，民间金融的发展长期受到挤压，这种以国有正规金融为主的制度安排很难适应农户经济的小规模融资需求。数量巨大，同时单个农户金融需求具有额度小多层次多元化的特征，正式的金融制度安排很难适应这些需求的特点。
鉴于农村金融理论的发展与中国农村金融实践中面临的困境，决定了农村金融改革的必要性与紧迫性，小额信贷这一金融成果就是在这一背景下被引入我国农村金融领域的。
1.小额信贷在我国农村金融创新中的意义和作用
目前，关于农村金融改革与创新的理论研究主要集中在农村金融体系的建立、正规金融机构和民间金融组织问题等方面。在农村金融体系的建立这一问题上，理论界一致主张建立一个包括政策性金融、商业性金融、合作金融和民间金融在内的农村金融组织体系。
深化我国农村金融体制改革，加快我国农村金融创新的重点是：大力培育农村金融市场竞争主体，建立包括正规金融机构、民间金融组织、私人借贷在内的多元化金融市场竞争主体，促成竞争性农村金融市场，提高农村金融市场的运行效率；深化农村金融体制改革，充分发挥农村信用社对农村经济的强力支撑作用。这些方面，小额信贷对我国农村金融创新是具有重要意义的。
一方面，对于我国农村金融体系存在的突出问题是金融机构单一，农信社处于垄断地位，市场运营效率低下。在农村金融组织多样化这一点上，理论界一致认为对民间金融组织采取引导而非简单地取缔。小额信贷首先由非政府组织引入我国，尽管这些非政府组织被注册为社团法人，并未取得金融组织的合法地位，但实际上却是从事放贷业务的准金融组织。小额信贷机构虽数目比较少，规模比较小，但对我国农村金融组织的多样性和农村金融市场的竞争性所起的作用在实践中已显现出来。
另一方面，小额信贷机制被引入政府扶贫贴息项目以后，贷款直接发放到户，尽管回收率并不高，但该小额信贷业务对提高扶贫资金的使用效率和贫困人口所起的作用是很明显的。而农信社由于长期以来体制与政策问题而长期经营不力，许多信用社或无力放贷或“惜贷”。自人民银行政策指导下引入小额信贷机制以来，推行农户小额信用贷款和农户联保贷款业务，不仅贷款的偿还率有所提高，而且缓解了农民贷款难问题。
2.金融创新的基本理论
金融创新就是在一定的背景和影响因素的作用下发生的。根据金融创新的影响因素对其发生作用的方向不同，我们把金融创新分为规避型创新，拉动型创新，推动型创新三种类型。
规避风险是金融创新的重要动因。农村金融机构向农民贷款积极性不高的主要原因之一就是由于信息不对称，逆向选择和道德风险问题使得交易成本过高。加上目前通过利率的市场化调整来甄别农户的风险至今难以有效实现，所以金融机构向贫困者贷款的风险很高。而联保小组对农户的个人资信状况进行组织化供给，这种制度安排实际上也就是把朴素的、不太规范的民间信用规范化、制度化。在这种制度框架下，通过长期交易对象的相互监督，农户和金融机构之间的信息结构得以优化，使金融机构成本外部化，有效地防范了金融风险。其次，金融竞争将是未来小额信贷金融创新的关键。竞争包括价格(利率)竞争和非价格竞争(服务等)。小额信贷机构可持续性的前提之一就是突破利率管制的限制，同时社会服务及培训等也会为其开拓市场份额增加竞争筹码。最后，技术进步也会在金融创新中日益突出它的作用。尤其计算机技术的应用，不仅成为金融创新的手段，而且会成为推动金融创新的巨大动力。
总之，微观层次的金融创新实际上是金融机构为实现利润最大化目标，在金融需求拉动和技术供给推动两种力量的共同作用下，在规避政府管制、满足消费需求和应付不利环境(如激烈的行业竞争、不利的宏观经济环境等)过程中创造和引入的新的金融工具、金融业务和金融管理方法。
我国的小额信贷是面向穷人的小规模金融服务，其出现有深层次的制度原因，它是同国家扶贫战略转变相伴而生的金融制度安排非均衡的结果，是使被排斥在正规金融安排之外的弱势群体获得信贷的金融创新。
3.小额信贷的政策建议
针对上述分析，为促进小额信贷在我国的发展，充分发挥小额信贷对我国农村金融创新的促进作用，提出以下政策建议：
3.1重新定位政府的作用
在我国开展小额信贷活动，离开政府的支持和协调是十分困难的。因为我国政府本身具有强大的组织优势，同时贫困人口又由于处于被动地位而产生对政府的过度依赖。尤其对于非政府组织小额信贷项目而言，成功的组建是以政府的大力支持而不干预为基本条件的。但是如果在实际运行中不遵循小额信贷的成功经验、内在联系和客观规律，而是一味强调使用行政手段对机构的内部事务强行干预，那便会损害机构运作的自主性，从而使小额信贷蜕变为一种新形式的政府活动。
对于小额信贷，政府应有所为有所不为，政府的进入应该适度，主要是外部的协调和支持，并制定小额信贷机构运营的规章制度，对小额信贷机构的内部管理和运行，政府应当主动退出。
3.2放松金融市场准入限制，促进多个农村金融市场竞争主体有序竞争
我国农村金融市场的突出问题是金融机构单一，市场竞争程度和市场运行效率低下。非政府小额信贷组织等民间金融组织的充分发展，是解决农村金融市场竞争不足问题的关键。但目前我国对金融市场准入限制严格，人为地限制了农村金融市场的竞争。在有关暂行条例及指导意见的基础上，国家可以制定严格的市场准入制度，包括机构的必备条件、审批制度、监督制度、报表制度等法规法则。允许地方政府的小额信贷机构注册为准金融企业，也允许符合条件的非政府组织小额信贷机构注册为扶贫企业，合法地参与农村小额信贷扶贫，只贷款，不吸储，风险自负。当非政府组织小额信贷获得机构的合法地位时，制约它发展的资金瓶颈问题就会解决，这会激励新一轮的创新。这样，地方政府、非政府组织，合法地加入小额信贷扶贫的行列，不仅可以拓宽扶贫资金的来源渠道，而且可以和正规金融机构的小额信贷形成一种竞争的局面，并发挥其对农村经济发展的支撑作用。
3.3建立专职小额信贷机构是近期工作的重点
政府小额信贷要积极探索行、社合作的途径。在肯定前期工作中坚持的中介组织专业化、农行专贷员制度经验的基础上，进一步解决好扶贫社的办公费用问题以及制定有效的提高资金回收率的激励机制。非政府组织的小额信贷由于暂时还没有获得合法的机构地位问题，所以只能在现有制度安排的基础上，提高内部组织管理效率，坚持以持续性发展的方向；非专业性小额信贷要从非政府组织的若干功能中分离出来，成立独立的操作机构。坚持机构的可持续性发展是指小额信贷机构可以不依赖外界的优惠资金等条件而独立生存和长期发展壮大。其本质是指在没有或剔除任何补贴的前提下，机构的经营收入能覆盖其成本。从广义上看，可理解为财务上可持续性、组织可持续性以及人员可持续性。对于金融机构(农村信用社)操作的小额信贷业务，应在中国人民银行的监督和指导下，主要进行交易制度和金融产品的创新，注重持续性、监督和风险控制，形成与信用社本身深化改革的互动关系。
3.4培育我国竞争的农村金融市场环境
现在，国际小额信贷机构更加关注外部环境—客户和竞争者，这就要求机构培养额外的也是以前所缺乏的能力—市场调查和产品开发。利率问题是金融市场的核心问题。根据以上对非政府组织小额信贷、政府推动型小额信贷和信用社小额信用贷款发展过程中存在的问题的分析，可以看出，利率管制在一定程度上是这些问题产生的根源，而放松利率管制是解决上述问题的关键。在目前情况下，这方面的金融改革可以先从农村金融市场的贷款利率入手。
我国小额信贷进入竞争阶段时要注意两点：一、明晰产权；二、防止过度借贷。“过度借贷”是竞争性借贷的内生性问题。通常有两种形式：贷款规模偏大和同时从多个机构借款，两者共同特征都是负债超过借款人还款能力。国外的经验表明，通过建立提供借款者债务完整信息的信用和制定关于还款能力的明确标准来防止这一现象。
3.5发挥农信社主力军作用，适时组建扶贫银行，完善农村金融市场体系
在目前信用社成为农村金融市场事实上的垄断经营者的情况下，信用社经营体制的规范与否直接决定了小额信贷在我国大规模推广的顺利进行。信用社改制无论是朝合作化方向还是朝商业化方向进行，关键问题是在产权清晰的基础上构建科学合理、高效运作的内部治理结构。在小额信贷商业化进程中有两种类型的机构处于领导地位，其一是由非政府组织小额信贷转化而来的合法的非银行金融中介或银行，其二是大型零售银行(包括国有机构)。非政府组织小额信贷在覆盖最贫困人口方面比其他任何类型的机构都有优势，这也许是事实。但是，任何一种具有商业意识的机构都代表了一种能够达到指数增长的更为强大的选择。大型零售银行的竞争优势是：(1)广泛的分支网络提供了市场渗透的直接渠道；(2)拥有提供储蓄和支付服务的经验；(3)易获得开展小额信贷项目所需的资源。包括贷款资金、扩资的环境，农信社便有可能成为小额信贷的主要力量。那么“正规金融机构和银行将成为小额信贷的主力军，而非正规金融机构将成为重要的方面军”的愿望就会实现。
结束语
从小额信贷引入我国，发展至今，经历四个阶段，即：政府组织引入、政府和农业银行模仿、农村信用社推广到引入私人资本投资的商业性小额信贷机构试点，四个阶段既面临着空前的发展机遇，也存在着诸多制度与环境方面的困难和问题。在现有政府主导型小额信贷管理体制下，充分发挥非政府组织的比较优势，在完善专业性小额信贷管理体系的同时将非专业性的小额信贷从其若干功能中分离出来，即建立小额信贷的专职机构，这在一定程度上促进了我国农村金融创新的发展。
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