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近十几年来,金融全球化进程极大地改变了整个国际金融市场的面貌,南于金融虚拟性的增强,金融市场的脆弱性也在与日俱增.为应对金融危机的潜在或真实风险,金融监管制度变革势在必行,而引领金融监管制度变革的精神领袖――金融监管理念,也产生了激烈的冲突和碰撞.
金融监管理念的“原则
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从经济法角度来看,金融监管法是由原则(principles)、规则(rules)和指引(guidance)等法律规范共同构成的法律体系.金融监管中“原则”是指相对稳定的原理和准则,其特点是并不预先设定具体事实状态,也不规定具体的权利、义务和责任,而是通过“公平”、“合理”、“适当”等定性的标准来约束金融机构的经营活动,要求其在提供金融服务的过程中做到“诚实守信”、“勤勉尽责”和“合理注意”.因此,“原则”的优势是概括性较强,具有普遍适用性和灵活性,但其弊端是由于明确程度不强而导致金融监管机构在具体施行中具有一定的难度.相对于“原则”,金融监管中的“规则”是一个特定的规范,“规则”只对某种类型的行为加以调整,其适用范围是具体的、明确的.“规则”的优势在于明确规定了金融机构的权利、义务和责任,方便了金融监管机构的实质监管,但其缺点正好与“原则”相反,即具体的条款束缚了监管者的手脚,面临金融形势变化时,难以进行灵活应变和适时调整.金融监管中的“指引”是对“原则”或“规则”涉及的有关问题的解读,其主要作用是使监管规则更具有可操作性,主要涵盖了金融监管机构或行业协会等颁布的正式指引、金融监管机构的声明、金融监管处罚案例等非正式指引等.如果在监管规范体系中,规则居于主导地位是监管机构对金融业实施监管的主要依据,而原则仅仅具有昭示监管目标的意义,那么这种监管模式就属于规则监管模式.相反,如果在监管规范体系中,原则居于主导地位并作为主要的监管依据,而规则的作用在于进一步明确原则的具体要求,那么这种监管模式就属于原则监管模式.
在金融全球化进程的早期,英、美两国都采用了规则监管模式,但是从21世纪初开始,英国从金融监管与金融创新的矛盾中反思,率先对金融监管体制进行变革,开始践行了原则监管的理念.为提高金融监管当局金融监管的灵活性和适应性,2000年英国通过了《金融服务和市场法》,这是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律,此前制定的一系列金融法规为其所取代,为英国适应新时期金融业的发展和监管提供了一个崭新的框架.而美国奉行的是“以规则为基础”的监管理念,法网严密、机构林立、监管严厉,尤以《萨班斯一奥克斯利法》(Sarbanes－OxleyAct)为代表.该法案的出台标志着美国证券法律基本思想的转变：从披露转向实质性管制,认为绝对无管制的市场容易走向极端和混乱,并形成了“以规则为基础”的监管理念为代表的国家.
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从“规则”到“原则”的转变
2007年爆发的金融危机对西方发达国家的金融体系造成了严重影响,但由于各个国家的免疫力不同,受到的影响程度也各不相同.此次美国次贷危机发生后,系统性风险的蔓延也使得英国金融体系的流动性严重不足.不过大部分英国金融机构都能够贯彻监管原则的精神,在其高级管理层的领导下,针对市场环境和监管重点的变化,主动、及时调整战略和决策,加强流动性管理和风险控制,有效地降低了杠杆率,从而避免了破产的厄运.与德国、冰岛等欧洲其他国家相比,英国金融体系更为有效地抵御了冲击.
与英国不同的是,美国不仅是本次金融危机的源发地,也是金融危机的重灾地.金融危机直接摧毁了美国的前5大投资银行、全美最大的储蓄银行加利福尼亚州印地麦加银行、全球最大的保险公司――美国国际集团等.金融危机爆发后,美国金融监管当局反思了金融监管的问题.长期的监管实践,特别是此次金融危机,促使美国各界就规则监管模式的缺陷取得了共识,并在一定程度上表现出了对原则监管模式的青睐.纽约市市长米歇尔布隆伯格和美国参议员查理库曼指出,《笋班斯法》的严格要求以及复杂、令人捉摸不定的法律和监管环境使得外国公司对美国资本市场望而生畏,因此,不仅应当检讨《萨班斯法》的实施情况,还应当在更高层面上进行改革,推行原则监管模式,理顺监管体系,提高监管效率.美联储前主席本伯南克强调：“等应尽可能避免针对新的金融产品或者金融机构制定具体的规则.相反,应采取一些基本的、以原则为基础的政策措施,使之能够普遍适用于金融业的各个领域,以实现既定的监管目标.”美国财政部前部长汉克鲍尔森也认为,美国应当借鉴英国的做法,主要运用原则来对资本市场进行监管,这些建议在美国财政部公布的《金融监管体制现代化蓝图》中已经得到了体现.
为进一步提升美国的金融竞争力,美国金融服务圆桌组织于2007年11月发布了《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprint for U.S.Financial Competitiveness),其中批评了美国所采用的规则监管(roles-based regulation)方法,认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力,造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难,导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作,降低了监管的灵活性”,并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles-based regulation)方法,由此拉开了美国金融监管变革之门.随后,奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革新基础：重建金融监管》的改革方案；美国众议院于2009年12月11日通过了《金融监管改革法案》；美国参议院于2010年5月20日通过《金融监管改革法案》.总之,美国转变金融监管模式的决心和趋势已经明朗,从规则监管到原则监管的模式转变也正在践行之中.
我国金融监管理念的调整及创新
本次金融危机不仅对世界各国的经济格局产生了重要的影响,也对世界各国的金融监管哲学带来深刻的反思.英国、美国、日本等在金融监管变革中采用原则监管以取代原先的规则监管,金融监管理念变迁中折射出金融监管哲学的变化.海外发展国家金融监管理念的变迁,是源于对金融创新与金融监管关系的辨析.虽然我国的金融市场与西方发达国家成熟的金融市场有本质的差别,但此次西方金融监管理念的更新,为我国的金融监管实践带来了一定的启示.
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保持金融监管的规则原则在金融监管实践中,原则监管和规则监管代表着两种不同的监管理念,有各自的特色和适用条件.我国金融监管机构应根据金融业发展的实际情况,权 衡两者之间的关系,根据监管具体内容灵活应变,采用适合中国国情的监管理念.就当前金融机构和监管现状来看,我国尚不完全具备实施“以原则为基础”的监管的外部环境和内部条件.目前,我国金融市场的发展与国际发达国家成熟金融市场相比还有一定的差距,金融市场具有新兴加转轨的特征,市场约束力不强,透明度有待于提高；大部分金融机构的公司治理结构尚未完善,内部控制制度仍待健全,诚信、信托等商业伦理缺失和公众意识不足,专业风险管理人才匮乏,全面风险管理能力有待进一步提高；政府承担了培育和监管市场的多重功能,缺乏由市民社会自然生发而出的以充分竞争和自由选择为基础的自律性监管体系,金融监管人员的专业化素质和监管经验尚不成熟.与金融分业经营相伴生的多头监管体制,既存在监管重叠也存在监管空白；行政监管机构官僚化、公正透明的行政程序还有待完善,监管的实践经验不足；司法系统欠缺发达,还未成为金融市场监管的有效力量等.我国金融市场和金融监管的这些现实情况表明,现阶段“规则监管”还是我国金融监管遵循的主要原则,也是维护金融稳定的主要法制手段.
重视原则导向监管理念的精神虽然我国金融监管的形势导致现阶段金融监管仍然需遵循“规则监管”的原则,但“规则监管”在本次金融危机中爆发出来的弊端需要引起我们的重视和警惕.当一个国家面临金融危机时,“规则监管”的具体条款束缚了监管者的手脚,面临金融形势变化时,难以进行灵活应变和适时调整,最终导致了金融监管的失败.因此,金融危机后,英国继续秉持原则监管,并在此基础上进一步加以升华；而美国、日本等国家则转变了监管的理念,从“规则监管”导向转变到“原则监管”导向.以原则为导向的金融监管重新确立了金融监管与市场纪律之间的关系,其实质在于将金融监管与市场有机地统一起来.“原则监管”指出实现金融稳定的路径是通过金融监管来培养市场纪律,这便是“原则监管”体现的人文精神.作为新兴市场国家,我国的市场机制还很不完善,金融机构的市场纪律更有待于提高.虽然“规则监管”是现阶段我国金融监管的主流旋律,但“原则监管”体现的金融监管人文精神是金融监管较高境界.在我国的金融监管实践中应牢记市场纪律的重要性,积极创造市场纪律发挥作用的条件,促进金融监管人员素质和金融监管机构自律水平的提高,为以后金融监管理念的逐步过渡创造条件.
部分引入原则性金融监管从国际金融监管理念演变的历史来看,从规制监管到原则监管是一个循序渐进的转变过程,需要具备一些基本的外部环境和内部条件.目前就我国金融市场的监管现状来看,仍需实施规则监管,以确保金融市场的安全和稳定.但为了提高监管的效率,可考虑在部分领域、部分阶段引入原则性监管的做法.因为,对于金融监管的结果来说,有效的规制监管和高效率的原则监管同样重要,只要能够促进金融一体化和增强金融稳定性都是好的金融方式.事实上,英国金融服务局在推行原则监管的过程中,也并非只谈原则监管,不要规制监管,而是在原则监管与规制监管间达到新的平衡,更多地强调原则监管与规则监管的激励相容,共同促进金融市场的稳定和发展.对于我国的金融监管来说,可以在我国金融机构的内部控制上尝试采用原则监管导向.如在金融实践中,我国商业银行内部控制监管所依赖的规章制度为《商业银行内部控制评价试行办法》,以及通过对银行业机构监管评级间接进行对内部控制的评价,但其效果不太理想.因此,可以尝试在商业银行等金融机构的内部控制领域向基于原则监管的方法转变,把有关金融机构内部控制和平时的现场检查及具体的案例、高管人员任职资格与监督管理结合在一起,完善监管的激励约束机制,提高监管效率.同时,金融监管当局还可根据金融形势的变化,在条件成熟的金融市场其他领域,如公司治理结构、管理利益冲突、资本充足率标准、反洗钱、金融业从业人员培训、高级管理人员任职资格、保障消费者权益等方面,适当以高层次的原则替代具体的规则,以求在规制监管的同时辅以一定的原则监管,来提高我国金融监管的效率.
提升专业金融监管人员素质在金融监管的适当领域引入原则监管,以补充我国规则监管的不足,这种金融规制监管与原则监管的配合要求监管人员有能力、有权力结合监管法规的制定意图和背景,在特定监管情景中选择规制监管和原则监管或进行合理搭配.这里的“有能力”的主体即包括金融监管者亦包括金融被监管者,既要求监管人员有较高的专业化素质、成熟的监管经验和良好的职业操守；又要求被监管对象有完善的内控体系、高素质的风险管理人才、良好的企业文化.只有监管机构和被监管机构从业人员素质的共同提高,才能有条件地部分引入金融原则监管,以实现我国金融监管的真正进步.这里我们所指的“有权力”,是指允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果b这就要求金融监管当局再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责,并在金融监管的部分领域只给予金融监管相对稳定的原理和准则,以方便金融监管中的灵活应变.当然,因为部分实施原则监管,必然会赋予金融监管人员较大的权利,为了防止在金融监管中出现道德风险及滥用职权的现象,我国金融监管当局还应进一步完善履职问责的制度安排,对监管人员是否合理运用监管原则进行监督,对金融监管者的权利进行合理制约,防止金融监管中因为监管者权力膨胀导致金融监管尺度的不一,最终导致金融监管的失败.
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