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摘 要 :从构建社会主义和谐社会的角度审视我国电子政务法治建设中存在的不和谐现象,指出借鉴国外电子政务立法经验、完善现行电子政务相关法律法规、制定统一电子政务法是解决我国电子政务建设中的法律问题的根本路径.
关 键 词 ：和谐社会 电子政务 法治建设 电子政务法
构建社会主义和谐社会是党和政府面对新形势提出的新执政理念.胡锦涛同志把社会主义和谐社会具体化为“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会.”这使人们对社会主义和谐社会有了比较清晰的认识和理解.民主法治与公平正义是构建和谐社会的法律保障和内在价值,诚信友爱是构建和谐社会的道德诉求,充满活力与安定有序是构建和谐社会的环境追求,人与自然和谐相处是构建和谐社会可持续发展的要求.构建社会主义和谐社会对于我国社会全面发展提出了更高层次的要求,因此,从构建社会主义和谐社会角度出发,审视我国电子政务法治建设现状,进而指导电子政务和谐发展,对于建构符合和谐社会要求的电子政务法具有重要的研究价值和现实意义.
一、电子政务是信息社会中构建政府与公众和谐关系的产物
电子政务是20世纪中后期随着信息网络技术不断发展而逐步成熟起来的一种新的政府治理模式.相对于传统政府管理模式,电子政务依托信息技术和互联网技术,具有即时性、虚拟性、国际性等特点；同时,电子政务还强调“以公众为中心”的信息化服务治理理念.联合国与美国行政学会认为,电子政务是“特指基于网络的政府创新,以便于公民获取政府的信息、服务和建议,从而确保公民参与并对政府满意的活动.简要地说,电子政务就是政府一直以来承诺的,通过提供低成本、高收益、高效率的公共服务、信息和知识,来改善公民与政府、私营部门与公共部门的关系[1].”
据联合国经济与社会事务部掌握的数据,到2001年底,190个联合国成员中,169个国家（89%）开通了政府网站,84个国家（44%）开通了全国性政府网站.其中17个国家（10%）处于在线处理阶段,55个国家（33%）处于互动阶段,65个国家（38%）处于提高阶段,32个国家（19%）处于起步阶段[2].电子政务从多种途径直接或间接地作用于政府组织机构及其公务员队伍,促进和推动政府行为更加信息化、民主化、开放化、高效化,使政府与公众之间普遍建立了相对互动的和谐关系.
经过十几年的发展,我国各级政府电子政务已经越来越成为政府与公众之间沟通的重要渠道,逐步成为政务公开的重要窗口和建设服务型政府的重要平台.据中国互联网络信息中心的统计,截至2006年6月,使用“gov.”域名的政府网站总数发展到1.2万个.目前,96%的国务院部门建成了政府网站,约90%的省级政府、96%的地市级政府、77%的县级政府都拥有政府网站.中央政府门户网站自2006年1月1日开通以来,围绕国务院中心工作,结合公众关注热点,组织发布热点政务专题、政策法规等权威信息,发布国务院文件500件,国务院公报250多期,直播国务院及有关部门会议近60多场,日均发布中英文稿件约1000篇,已成为国内外人士获得中国政务信息的重要窗口.目前,我国已经形成了以中央政府门户网站为“龙头”,以部委、省、地市政府网站为“龙身”,以县级政府网站为“龙尾”的“一条龙”电子政务发展模式.
二、国内外电子政务法治建设现状
⒈国外电子政务立法现状
国外电子政务立法模式有统一立法与单行法相结合立法以及分散立法两种模式[3]67.
电子政务发展比较成熟的美国、韩国对电子政务立法属于统一立法与单行法相结合模式.美国除了统一制定了《电子政务法》,还制定了配套的单行法,如《政府绩效法》、《联邦采购简化法》、《文牍精简法》、《克林格-科恩法（信息技术管理改革法和联邦采购改革法）》、《电子信息自由法案》、《电子隐私条例法案》、《情报自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等法律.
韩国也制定了统一的《电子政务和行政业务电子化促进法（电子政务法）》,配套的单行法有《普及和促进利用网络法》、《促进信息化基本法》、《公共机关信息公开法》、《公共机关保护个人信息法（修订）》等法律.
大多数国家和地区的电子政务立法都采取分散立法模式,分散于有关计算机系统、数据保护、信息安全、行政程序、标准化、电子签名法等单行法律之中,如法国、德国、日本、英国、加拿大等国家.
⒉我国电子政务立法的现状
目前,我国没有统一的《电子政务法》,相关电子政务立法主要分散在政府政策、行政法规、部门规章、地方法规和地方规章中.《行政许可法》第三十三条明确提出,行政机关应当健全和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息,提高办事效率.《行政许可法》是我国第一部正式提出电子政务建设的法律文件,它为行政机关发展电子政务提供了法律依据.
2004年通过的《电子签名法》,可谓我国第一部真正意义上的信息化法律.尽管该法主要是针对电子商务的立法,没有直接规定电子签名在电子政务中的应用,但是,对国务院明确提出了立法义务,要求“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法.”除了全国人大常委会的国家立法外,规范电子政务的行政立法多见于国务院及其各部委的行政法规和部门规章.
2007年4月24日,《中华人民共和国政府信息公开条例》 正式颁布,并将于2008年5月1日正式生效[4].这部行政法规是继《电子签名法》之后效力位阶仅次于法律的信息化法规,它会进一步为我国电子政务向纵深发展扫清制度上的障碍.
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全国多数省、直辖市、自治区开展了围绕政府信息化、公开化为主要内容促进电子政务发展的地方立法活动.地方政府政务的信息化、公开化、电子化是各地政府信息公开行政规章立法的宗旨.2004年,天津市率先制定了《天津市电子政务管理办法》,为我国电子政务统一立法做了有益的立法尝试.继天津市之后,2006年,云南省也制定了《云南省电子政务管理办法》.除此之外,广东、西安、武汉、南宁、深圳等省、市都制定了电子政务相关方面的立法.
三、我国电子政务法治建设中的不和谐现象
首先,电子政务立法内容呈现出管制立法多、服务立法少；权力立法多、权利立法少；技术立法多、政务立法少等特点.从国家到地方电子政务及相关立法名称看,无一不是以“管理”作为电子政务发展的主要手段.电子政务固然需要一定的管理,但管理不应该成为立法的主要宗旨,电子政务突出的是“以人为本的服务理念”,政府政务借助电子方式服务于人民、满足人民的利益需求才是建设和发展电子政务的根本.政府这种立法模式明显带有沿用传统管制行政观念的印记.在此观念主导下的电子政务立法,不是电子式政务服务人民,而是电子式管理政务的立法.
其次,立法主体主要是国务院各部委和省级及较大地市的人民政府,立法形式以规章和地方行政规章为主,这就形成了电子政务立法中法律和行政法规立法数量少而规章和规范性文件多的立法格局.这样的立法格局虽然在一定程度上考虑了电子政务发展迅速、变化较快的特点,但是,也容易引起多头执法,不利于电子政务健康发展.
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最后,电子政务专门立法少.除了天津和云南两个省制定了专门的电子政务行政规章外,其他省级单位基本将电子政务包含在政府信息公开制度中,把电子政务等同于政府信息发布的一种渠道,忽略了电子政务的重要作用,难免使人们对电子政务产生一种错觉,认为政府信息通过政府网站公开就实现了电子政务.
总之,目前我国电子政务立法现状可以用“三无状态”来形容：“无纲领性立法,无明确的立法规划,无有效的立法评介及监督机制[５].”
基于以上分析,笔者认为,为了消除分散立法的缺陷,我国应当借鉴美国的统一立法与单行法相结合的立法模式,制定统一的《电子政务法》,并与其他相关法律法规一起,共同促进和规范电子政务的和谐发展.
四、电子政务法是构建电子政务和谐发展的法律保障
⒈电子政务法的概念和法律地位
对于电子政务法的界定,范绍庆等学者认为,“电子政务法是专门调整现代信息技术在公共行政中应用的范围、条件、方法、地位和效力等事项的法律规范的总称,是行政法体系的一处相对独立的部门[6].”郭佐成等学者则对电子政务划归行政法独立部门提出质疑,认为“电子政务所涉及的技术领域比较多,而且技术含量的要求也比较高,从这个角度来讲,电子政务法应当一部分而且是相当一部分与专利法、著作权法相关,这可不是行政法领域所能解决的问题.所以电子政务法是直接放在行政法中进行研究,还是单独把它列出来作为一个独立的法学领域进&#
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笔者认为,解决电子政务法的归属问题应遵循两个标准：法律规范所调整的社会关系和法律规范的调整方法[8].对社会关系的调整属于划分法律部门的主要标准,调整方法对划分法律部门起到补充作用.从这点出发,电子政务是行政主体运用信息技术和网络技术将服务和管理行为作用于公民和社会组织所形成的一种虚拟性社会关系.现实行政主体与现实公民和社会组织、虚拟行政主体与虚拟公民和社会组织是这种社会关系的行为主体.因此,这种行政关系一经法律调整必然属于行政法律关系,理应划归行政法调整.有学者将其归入行政法的独立部门,是有法理根据的；当然,也如有学者所认为的,电子政务内容科技含量高,行政法不足以调整其全部内容,也是客观事实.但是,这一特点并不影响电子政务法整体上归属于行政法律部门.
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其次,电子政务法划归行政法律部门,有利于电子政务的发展和规范.简单地说,行政法是关于公共行政的法,公共行政的核心是行政权力问题.对行政权力从不同角度的认识,对行政法的定义也会不同.据统计,在国内国外公开出版的一些百科全书、辞典、专著、教材和论文中,各国行政法学者给行政法下的定义,少说也有五六十种[9]35.行政法定义的多样性,主要缘于法律文化的多样性和行政事务的多样化、复杂性.无论对行政法如何定义,行政法作为法的一种存在形式,其本质是统治阶级意志的体现,这一点是马克思主义关于法的本质的理论所坚持的基本观点.在这个大前提下,“行政权本位意志”只能是一元的,即体现的意志具有唯一性.否则,如果在一国的行政法中出现了两种不同的意志,那么这个国家的行政法就遇到了很大的麻烦,或者出现了行政专横,或者出现了行政权与立法权的距离[9]38.行政权本位意志体现程度不同,决定着不同的行政法的状况.行政权本位意志决定行政法问题的程度直接关系着行政法规范的质量,关系着行政法在实施过程中的冲突与否.行政权本位意志直接决定了的行政法规则,在实施过程中出现的矛盾和冲突较少,出现的无效和低效率较少；而当行政权本位意志对行政法的决定不直接、不具体时,则这样的行政法规范实现的概率低下[9]47-48.
可见,认清行政权本位意志是理解行政法规范本质属性、行政立法、行政执法的关键问题.《中华人民共和国宪法》规定了我国是以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,还规定我国的一切权力属于人民.人民行使权力的地方是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”.因此,我们说我国行政权本位意志就是人民本位意志.行政权人民本位意志决定了行政法规范的制定、实施必须以人民意志为前提,以体现人民意志为根本,背离人民意志的行政法规范必然是无效的行政法规范.
电子政务在很大程度上是行政权力在虚拟空间的延伸,如何构建、发展和规范电子政务并不应由行政权行使者单方意志决定,而应该由人民意志决定.电子政务要为人民利益服务,接受人民制约和监督.这种人民意志上升到国家法律的层次,就是通过国家立法机关制定电子政务法.依法促进和规范政府主导下的电子政务是社会主义法治国家和依法行政的本质要求.因此,电子政务法划归行政法律部门更有利于促进和规范电子政务的社会问题和法律问题.
理顺了电子政务法的法律属性关系后,笔者比较赞同高家伟教授对电子政务法的定义,即电子政务法是调整政府运用信息技术和互联网从事公共行政事务活动的法律规范的总称,是行政法体系中一个相对独立的法律部门.与其他法律部门相比,该法具有以下特点：
首先,调整的法律关系主体具有虚拟性.关系主体为虚拟空间中的电子行政主体、电子公民与电子社会组织.
其次,调整的法律关系具有两重性.既有电子行政主体与电子行政相对人之间的法律关系,也有现实行政主体与现实行政相对人之间的法律关系.
再次,承担法律后果的主体具有现实性.虚拟行政主体、虚拟行政相对人只不过是现实主体在虚拟空间的替身,其实施的行为后果最终还是要由现实行政主体、现实公民与现实社会组织来承担,否则会造成法律后果被虚拟主体架空,无人受益也无人承担法律责任.
最后,行政救济途径的虚拟与现实相结合.受违法虚拟行政行为侵害的虚拟行政相对人既可采取通过虚拟救济机构寻求法律救济,也可依法采取现实救济机构实现法律救济.
⒉构建统一电子政务法的制度设想
高家伟关于电子政务法提出了如下的观点：“作为一种政府治理范式的电子政务是现代信息技术、政府再造和法治国家等三个核心要素交融的产物,政府治理范式的再造过程同时是政府法制的再造过程,也是后现代的全球化法治国家形态的生成过程[3]67.”处于信息社会中的法治国家,在享受信息化、全球化带来的极大便利的同时,也面临着国家法治资源全球化和本土化的问题.法治资源全球化意味着法治资源的相对开放性,法治资源的本土化意味着法治资源的相对封闭性.前者使
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