论政府审计与银行业监管的关系

提要：审计监视和银行监管都是国家监管体系的组成部分，其基本目标是高度一致的，即维护银行业的安全稳定和竞争高效，建立及时、正确、真实、有用的信息表露系统，向公众提供公然、全面、实用的信息，保护客户的正当权益，防范金融风险，保证国家金融法规政策的执行，监视国家宏观调控和改革措施的落实，依法维护金融市场公然、公平、有序的竞争秩序。政府审计对任何政府行为都将行使其监视职能，这几乎是一种趋势，即使是在市场经济高度发达的美国也是如此。美国联邦审计署大卫·沃克审计长在先容美国联邦审计署职能时说，联邦政府行为到哪，联邦审计署监视的职能就能到哪。可见，国家审计的监视不仅在财务、资金的范畴，对涉及经济的重大进行审计监视也是其监视内容。我国事社会主义市场经济国家，国家审计在宏观经济治理体系的监视保障和信息反馈作用十分重要。一、政府审计与银行监管的关系（一）政府审计与银行监管的个性化特征1作为监视者，二者地位不同。政府审计机关在经济活动中，既不参与政策法规的制定，也不介于经济活动和经济治理的过程，处在与各方没有利益关系的超脱地位，起着独立监视、鉴证、评价的作用。银监会成立后，固然货币政策职能和银行监管职能分离了，但银行监管当局并不处于超脱地位，银行业监管的规章制度和办法均由监管当局制定，银行业的准进、运营退出以及银行业机构高层职员的任职资格审查等都由银行监管当局审定。因此，银行监管当局与银行业的关系并未脱离权与利的关系，还处于治理者的上风地位。2作为监视者，二者监管的定位不同。从各自的监视定位看，其侧重点有明显不同。银行监管是对银行及其业务实施监视和治理，维护银行业的正当、稳健运行。而政府审计是从银行资产负债损益的真实性、正当性和效益性，资产质量的安全性，内部控制的健全、有效及信息的真实性，经营行为的合规性，银行监管机构各项规则的制定和实施的公道性、正当性出发，促进监管机构依法履行职责，对银行监管机构有再监视的意义。同时，通过对国有和国有控股银行的检查，实现对监管当局委托的社会中介组织审计鉴证质量的再监视。3政府审计与银行监管的范围不同。银行监管当局的监管范围是我国境内依法设立的银行金融机构和非银行金融机构，它包括国有独资贸易银行和资产治理公司、股份制贸易银行和城市贸易银行、政策性银行、邮政储蓄机构和外资银行、信用社等，而政府审计所涉及的范围应该是与其受托责任相一致的国有和国有控股银行金融机构和非银行金融机构。4监管方式和手段不同。就的实践看，无论是银行监管当局还是审计机关对银行都是“事后检查、个案处罚”，其监管方式和手段似乎没有明显区别，但从本质来看，银行监管的方式和手段与政府审计相比具有较强的专业性。综观中外的银行监管，其方式主要有现场检查和非现场检查两种，而现场检查主要包括贷款的五级分类检查、非信贷资产的现场检查、表外资产的现场检查及特定贷款的现场检查等几部分。审计的独立性特征和高层次地位决定审计所使用的方式和手段具有综合性。在政府审计中，审计机关可以将审计检查、审计调查、审计等结合起来，灵活使用管、经济学、行为、控制论、系统论、信息论、概率论与数理统计等科学和方法，以实现审计的目标。（二）政府审计监视的不可替换性从政府审计与银行监管当局的比较分析，我们不丢脸出，银行监管当局并不能替换政府审计在银行监管中的地位与作用。首先，我国银行业处于转型期，在目前条件下，国有和国有控股银行和非银行金融机构是我国银行业的支柱，国家金融安全在很大程度上与它们的规范经营分不开，政府审计基于国家受托经济责任关系而产生，这一特性决定了政府审计对国有和国有控股银行及非银行金融机构的监视体现了国家的意志和国家对金融业健康发展的关注，它在银行业监视中的地位是无法替换的。其次，金融业特别是银行业是一个高风险的特殊行业，其风险的终极结果，在很大程度上是由国家和社会来承担，政府审计由于具有监视层次高，审计覆盖面大，与被审计对象人权、事权、财权相分离的超脱特点，参与银行业监视、监管，可以通过微观监视了解到大量金融活动的真实情况，洞察违规违法经营苗头，提前防范损失和风险，从体制上、制度上、机制上、廉政上发现和揭露治理中存在的漏洞和题目，有利于促进监管当局的监管职能履行到位，改善监管政策和措施。这是银行监管部分利用行政手段对银行业市场准进、营运及处理和市场退出等方面进行行业监管所不能替换的。第三，政府审计在国家经济监视中的重要作用，特别是对权力的制约作用是其他社会中介组织如会计师事务所无法替换的。政府审计在保护国家利益、维护财经秩序、规范政府行为、保证国家政策的落实、进步经济效益、加强廉政建设和保证国民经济健康发展等方面发挥着重要作用。尽管会计师事务所在银行监管当局的授权下，可以审计鉴证的方式协助监管当局从银行的财务经营活动中实现监管目标，但在相当长的时期内，会计中介机构的质量治理和再监视工作仍有待于政府引导下的行业自律机制的建立和完善，以适应市场化的银行监管要求。因此，在我国银行业转型的一定时期内，政府审计在银行业监管、监视中的地位与作用具有不可替换性。