我国内部审计的制度缺陷与重建

[摘要]我国内部审计固然经过近二十年的，但实在施的结果却不尽如人意，根源在于制度性缺陷。本文试图从制度学的角度我国内部审计存在的制度缺陷，并以为要消除这些制度缺陷应采取标本兼治的措施，以促使内部审计适应经济发展的需要。[关键词]内部审计；制度性缺陷；制度重建一、我国内部审计的建立是一种强制性制度变迁我国内部审计是1984年在政府的推动下首先在一些具有骨干作用的大型国营中建立起来的。1985年8月国务院发布《关于审计工作的暂行规定》要求大中型企业事业单位应当建立内部审计监视制度。同年12月，审计署出台了《关于内部审计工作的若干规定》，明确了内部审计的任务、职权、工作程序，将内部审计职能定位为监视主导型。1995年7月审计署发布了《关于内部审计工作的规定》，再次明确了应当设立内部审计机构的单位及内部审计的职权、审计领域等。而西方企业内部审计则是由于企业内部治理的需要自发产生的。与西方企业内部审计的发展相比较，我国国有企业内部审计的发展具有以下明显的特点：首先，我国内部审计建立的初衷是把内部审计作为加强国家对企业审计监视的补充手段，旨在进步国有资产的使用效率和经济利益，而不是出于企业内部治理进一步完善的需要；其次，政府对内部审计的安排起着举足轻重的作用，进行了强有力的干预；最后，国有企业本身不是完全意义上的独立主体，对内部审计的安排只是被动地接受。因此，从制度经济学的角度来讲，我国内部审计的建立是属于强制性制度变迁。二、我国内部审计的制度缺陷1、先天性不足——相关的配套制度改革滞后。制度经济学家以为社会中各种制度安排是彼此关联的，同时制度本身又是具有多向联系的复杂系统，在制度系统内部存在着相互制约机制和内部均衡机制。从内部审计制度来看，不同经济制度与市场体制，在内部审计制度的形成上表现出较大差异性。在成熟市场经济国家，由于市场制度相对完善，企业制度已建立，其内部审计按自我强化的轨迹发展，与西方国家不同，我国资本市场相对落后，现代企业制度尚未真正建立起来，这种初始条件决定了我国内部审计的发展条件不足。首先，现代企业制度尚未建立起来。企业是证券市场的主体，也是内部审计运行的微观主体，建立现代企业制度是消除或控制内部审计弊真个首要条件。但现代企业制度在我国尚未真正建立起来。其次，资本市场不完善。国有企业融资来源主要以银行贷款为主，股票融资和债券融资所占的比例很小，而在股票融资中又以国有股和法人股等非流通股为主体，个人股所占的份额较小。资本结构的不公道不能对企业形成有效的监视和约束。另外，由于经理人市场不发达、企业并购不经常发生等原因，因此对企业而言外部压力不大。可见，我国内部审计制度是在市场机制缺损的条件下产生的，无论从企业本身来看，还是从外部市场来看，企业都没有动力和压力往改善经营治理，也就对改善经营治理的手段——内部审计不感爱好。2、后天发展不足——内部审计的发展呈刚性。回顾我国内部审计的发展历程，其明显的特征表现在制度安排呈现出刚性）即制度安排僵化或变化不大。最初引进内部审计是照搬西方企业的做法，但经过近二十年的发展，我国的内部审计并没有获得很大的发展，这可以从85年和95年颁布的两个规定以及与西方企业内部审计的比较中可见一斑。首先，两个规定都将建立内部审计的企业定位于国有大中型企业或是国有资产占控股地位或主导地位的大中型企业，对其他上市公司只字未提。其次，审计领域过窄，以财务审计为主，在经营审计上涉及的相当少。在西方国家的企业里，经营审计已成为内部审计的重点。1971年国际内部审计师协会在修订《职责说明书》时指出内部审计作为对治理当局的一种服务，是组织内部审计经营活动的独立评价行为。再次，审计职能仍定位于监视主导型，不利于内部审计机构与被审计部分之间的沟通，不利于内部审计工作的开展。而西方国家早在20世纪70年代就把评价职能放在首位。最后，内部审计机构设置不公道，审计机构和审计职员地位不高。从机构设置来看，有的隶属于财会部分，有的由总经理领导，有的由监事会或董事会领导，有的纯粹是为了应付上级领导的检查。而西方国家企业则要求内部审计设置在由独立董事组成的审计委员会下。