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【摘 要 】在现代国家治理中,不同的中央―地方关系模式中,二者的行为逻辑具有显著的不同,进而影响到地方治理.改革开放以来,在中央与地方关系上,我国形成了集权与分权相结合的治理模式.通过持续推动制度创新,我国逐步找到解决治理困境的出路,促进了国家治理的现代化和治理能力的提升.
【关 键 词 】中央―地方关系 地方治理 新制度主义
【中图分类号】D64 【文献标识码】A
实现国家治理能力和治理体系的现代化是党的十八届三中全会提出的重要课题.寻求一种适合中国国情的处理中央与地方关系的模式是国家治理现代化的重要内容.新中国成立以来,我国在中央与地方关系方面进行了诸多的改革实践,对于国家的发展发挥了重要的作用.回顾中央与地方关系发展与演变的历程,对于我们理解中国国家治理的变迁,实现良好的国家治理具有理论和实践意义.本文将借助于新制度主义政治学的理论成果,分析和考察我国中央与地方关系对于地方治理的影响,从而推进对于地方治理的理解.
新制度主义及其理论启示
从人类政治实践的过程中看,制度在政治生活中发挥着规范与引导人类政治行为的作用.在相当长的时间内,制度分析构成了政治学研究的最主要研究方法.在二战之前的政治学研究中,这种对于制度进行分析的传统,被学者们称为旧制度主义.旧制度主义的分析方法侧重于分析政治生活中的正式制度和法律条文的功能.尽管这种制度分析对于人们理解国家政治制度及其功能具有基础性作用,但是这种仅仅从静态的角度,对于国家政治制度进行法律条文上的分析仍旧具有较大的局限性.因此,二战后,旧制度主义逐步衰落,行为主义政治学开始逐步占据了政治学的主流范式.①
20世纪70年代以来,政治学进入到新制度主义的发展阶段.新制度主义继承了旧制度主义传统的优势,同时吸取了行为主义政治研究的优点,极大深化了人们对于制度的理解.②在新制度主义的发展过程中,借鉴不同的理论资源,新制度主义内部也发展出了不同特色的制度分析范式.从总体上看,新制度主义涵盖了三个不同的流派：理性选择制度主义,历史制度主义和社会学制度主义.理性选择制度主义的发展在理论资源上借鉴了经济学的基本假设和分析方法,将政治活动的参与者假设为利益最大化的行为者,在各种制度约束和制度激励中实现自身利益的最大化.其优势在于,理性选择制度主义擅长于微观层面的选民投票行为分析,其不足在于对行为人的偏好起源及其变迁缺乏更加深刻的理解.历史制度主义在很大程度上是政治学领域自身中发展起来的范式,它对于制度的理解采取了历史的进路,通过历史的梳理和考察,分析和展现历史发展进程中不同的关键事件对政治制度的影响和政治行为者偏好的塑造作用.历史制度主义适合对政治发展进行长时段的分析和考察,在历史的演进过程中追溯政治活动的特点和方式.社会学制度主义则偏重于考察社会环境与制度变迁之间的复杂关系,通过考察外在的社会环境因素的变化,来理解制度变迁的机制和规律.③尽管上述不同的流派在分析和理解制度方面存在着相当的不同,但是新制度主义却提示我们重新关注制度在政治生活中的重大作用.
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新制度主义为我们理解国家治理提供了重要启示.第一,政治制度在塑造和引导政治行为者的偏好方面具有决定性的作用.人类在政治生活中的偏好并不是凭空产生的,而是在一系列制度环境的影响中不断形成和巩固的,需要在制度的环境中来理解政治行为者的偏好及其行为特点.第二,制度的形成和发展并不是一蹴而就的,而是在相当长的历史时期内逐渐演变而成.就此而言,制度建设将是一项长期而复杂的过程,需要我们更加关注影响制度形成和发展的一系列因素.第三,制度在发展过程中,会形成特有的路径依赖现象,即制度在确立之后会对此后的制度发展和政治行为形成不容忽视的影响.从这个意义上讲,对于当前制度的理解需要我们具有历史的眼光,回溯历史上所确立的制度的功能与遗产,新制度主义在政治学研究中已经体现出强大的理论解释能力,因此高度重视新制度学派的思想成果,将有助于我们理解中国的国家治理.
中央地方关系框架下的地方治理理论分析
对于一个国家而言,采取何种中央与地方制度模式对于地方政府的治理具有决定性作用,它将决定着治理权限在中央与地方之间如何分配以及中央与地方之间的互动方式.中央与地方的关系模式在三个方面决定着地方治理的实现.首先,中央与地方的不同制度模式决定着地方政治权威的来源.在不同的中央与地方关系中,地方的权威来源也具有明显的不同.在单一制国家中,地方政府作为中央政府的派出机构负责本地事务的管理,地方政府的权威来源于中央的授权,地方政府的治理活动则在相当程度上受制于中央政府的规定.而在联邦制国家,由于中央与地方之间各自的政治权威相互独立,地方政府拥有独立的权威基础.因此,中央与地方关系决定着地方政府的权威来源,进而影响到其权力的运行和治理的实践.
其次,中央与地方关系决定着双方的博弈规则和互动特征.中央与地方关系的不同制度模式也导致了上述的政治活动中采取不同的行为特征.从制度主义的视角来看,不同的中央与地方关系为二者的互动提供了不同的激励机制和制度约束.在单一制的条件下,中央政府是双方制度规范的制定者,地方作为中央政府的派出机构,在规则的制定上具有有限的制度空间.而在联邦制的条件下,中央政府与地方政府之间的权力有着法律上或约定俗成的划分,双方的制度规则来源于其长期的互动之中.从这个意义上讲,采取何种中央与地方制度安排将对于地方治理产生决定性影响.
最后,中央与地方关系将决定着治理权限在不同层级之间的分配方式,这对于地方政府的治理方式产生了重要的影响.在现代国家,随着治理事务的复杂化,国家所面临的治理任务也越来越艰巨.在大国范围之内,只有对于治理事务进行必要的划分,治理的任务才能够实现.考虑到现代国家通常都采取多层的政府层级,在不同的层级之间如何进行治理事务的划分将是影响地方治理的重要制度条件.这意味着,治理事务在中央与地方之间如何划分的问题同样是我们理解地方治理不可或缺的条件. 我国中央与地方关系演变历程及地方治理改革前景
回顾中国的中央与地方关系演变历程,我们能够发现其对于地方治理的深刻影响.在这个过程中,通过不断摸索,中国适时进行了中央与地方关系的调整,从而推进地方治理的实现.
在中华人民共和国成立后,废除了建国之初试行的大区制度,在全国建立了单一制的中央与地方关系模式.④考虑到近代以来中国国家分离所导致的政治动荡,建立一个强有力的中央政府是国家得以发展的政治前提.除了政治结构的影响之外,我国所建立的计划经济体制也极大地促进了国家治理的集权化趋势.计划经济的运转需要国家对于经济社会事务的严格和集中控制.因此随着计划经济的发展,我国确立了高度集权的治理体制.⑤需要指出的是,对于这种高度集权的国家治理模式,党的第一代领导集体也进行了诸多的改革尝试.在1956年的最高国务会议上,毛泽东所做的《论十大关系》讲话就体现着改革中央集权体制的努力.毛泽东讲到：目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情等我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡的死死的,一点机动权都没有.⑥ 根据毛泽东的这一改革精神,我国开始了改革中央集权体制的尝试.1958年,我国推行了权力下放的改革,使得一系列的管理权力下放到了地方.这次权力下放涵盖了多个方面的内容：计划管理权；企业管理权,物资分配权,基本建设项目审批权、投资和信贷管理权；财政权和税收权；劳动管理权.这次权力下放改革涵盖了经济管理的众多方面,改革的范围和程度都是空前的.但是令人遗憾的是,这场权力下放的改革却与此后发生的“大跃进”运动结合起来,众多管理权限的下放引发了国家经济秩序的混乱,国民经济陷入到严重的危机之中.为了应对由此导致的严重挑战,国家不得不将下放的权力重新收回中央,由此在中央与地方关系上又回归到了中央集权的状态.从这个意义上讲,我国在20世纪50年代后期所推动的第一次地方分权改革以失败告终.
尽管改革遭遇了失败,但是党的第一代领导集体并没有放弃改革的努力.进入20世纪60年代中期,随着日趋严重的外部安全形势,我国以备战为中心,又一次推动了向地方下放权力的改革.1969年召开的国家计划座谈会,提出中央部门向地方分权.1970年,国务院召开全国计划工作会议,批判了管理体制上的“条条专政”,将“块块专政”作为了此后经济改革的重点.⑦会后,中国的经济管理模式从以行业为中心,向以地域为中心转型.通过这次改革,地方分权的改革深深嵌入到中国的国家治理实践之中.一方面,通过持续地推动地方分权改革,中国的国家治理模式已经与传统的苏联模式有了显著的不同.地方分权所遗留的复杂历史遗产深刻地影响了中国此后国家地方治理的路径选择.⑧另一方面,对于高度集权的国家治理模式进行分权化的改造已经成为了中国领导人的政治偏好,并深深地影响了他们此后对于中国的政策选择.⑨从这个角度而言,中央与地方关系的变迁重塑了政治偏好,对中国的治理改革产生了不容忽视的路径依赖.
进入改革时代,党的第二代领导集体进一步改革了高度集权的治理模式,继续推行地方分权取向的改革.一方面,为了更加充分地调动地方政府发展的积极性,我国推动了财政权力的下放改革.在八十年代的改革中,税收承包制是向地方权力下放的重要体现.通过与地方政府签订税收的定额,中央政府赋予了地方政府在财政事务上更大的自主权.地方政府借助于财政权力,能够更加积极主动发挥其经济角色.从一定意义上讲,财政分权的改革是推动地方治理转型的物质基础.另一方面是人事任免权的下放.1984年,中共中央推动了干部制度的改革,由从前的下管两级改革为下管一级,建立干部的分级管理制度,赋予地方政府在人事任免方面更大的自主性.地方政府在治理活动中具有人事事务上的自主权力,为地方治理的实现奠定了组织基础.
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80年代的上述改革尽管启动了中国的改革进程,其所导致的问题也值得警惕.其中突出的表现就是中央权威的弱化.⑩以分权为导向的地方治理导致了一系列的问题.第一,分权为导向的地方治理导致了中央政府调控能力的弱化.财政能力的弱化严重影响了国家的治理能力.随着税收包干制的推行,中央与地方在财政收入的分配上越来越严重地偏向于地方政府,中央政府财政汲取能力受到了制度性的阻碍,我国开始出现“两个比例”下降的趋势.金融体制的碎片化也加剧了地方政府干预金融活动的程度,这导致国家统一的金融政策在地方层面面临着执行层面的重重阻力.第二,分权改
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从总体上看,改革开放以来,我国形成了经济分权和政治集权的双重格局.就分权的方面而言,中央与地方在经济社会事务的管理方面具有高度分权.就集权而言,尽管地方政府掌握着诸多的权力,但是地方政府只是中央政府的派出机构,代表中央政府管理本地区事务.
从制度主义的视角来看,我国集权与分权相结合的双重体制一方面促进了中国经济的发展与转型,另一方面也引发了一系列的治理危机.这一系列的治理危机的制度根源与两个因素具有密切关系：不对称的财政收支结构和以经济增长为准绳的绩效考核体制.作为地方政府治理活动的基础,财政体制是其物质基础.上世纪九十年代中期以来,随着我国推行分税制的改革,中央的财政权力大大增加.但是随之导致的问题是中央与地方在财政收入和支出的分配上呈现出不对称的现象,这加剧了地方政府的财政压力,导致了地方政府为了弥补财政短缺而采取各种方式来增加政府收入.
针对这种情况,我国积极通过体制和制度创新来应对和化解上述挑战.首先,通过不断深化发展的内涵,我国修正了国家治理考核中唯经济增长的倾向,将公共服务的指标纳入到绩效考核之中.通过丰富&#
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