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摘 要：目前,产能过剩问题不仅存在于传统行业,如钢铁、水泥、电解铝等行业,同时也存在于新兴行业,如风电设备、多晶硅等行业.本文以现阶段我国的财政分权体制为背景,对部分行业中的产能过剩问题进行研究.首先对我国目前的财政体制背景、产能过剩形成原因进行具体分析；其次重点对钢铁行业进行实证研究以及对“铁本事件”进行剖析,讨论我国产能过剩问题的体制性因素；最后提出在我国目前财政分权体制背景下解决产能过剩问题的政策建议.
关 键 词 ：财政分权；钢铁行业；产能过剩；政策建议
中图分类号：F247文献标识码：A文章编号：1000176X（2010）12003006
一、背景分析
1994年,我国开始进行分税制改革,其宗旨是让地方政府拥有更大的财政自主权,能够在一定范围内独立地进行决策,进而可以更好地提供各种公共物品和服务,以满足本地经济发展和居民的需要.同时,政府的相关行为也会受到当地公众的监督,促使地方政府能够更有效地制定有利于本地经济和社会发展的财政政策,为公众谋求最大的利益［1］.但是,随着国内经济的不断发展以及国际形势的变化,这种财政分权体制本身的弊端也凸显出来.
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从1994年开始逐步发展起来的财政分权制度,是本文所立足研究的体制背景,在这种体制下,各级政府的收入来源被划归得更为具体、细致,但是,也导致了相关问题的出现.如在共享税方面中央财政的共享比例高于地方政府,并且地方政府不再具有与中央政府讨价还价的优势.因此,地方政府掌握的财政资源减少了,但是,财政支出所占的比重却高于中央政府,这样就出现了地方政府财政收支不平衡的状况.同时,财政分权后的地方政府拥有了一定的财权、事权,这样就有比较强烈的动机推动投资,发展该地区的经济,从而扩大税基,增加地方财政收入.在这种体制背景下,地方政府间便展开了激烈的竞争,采取各种手段招商引资,发展地方经济,由此引起市场分割、投资过热以及过度或无效的行政干预等,这实际上是导致我国部分行业产能过剩问题加剧的重要体制性因素.
早在2006年,国务院就发出了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》,明确指出“当前,部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩,已经成为经济运行的一个突出问题,如果不抓紧解决,将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾,影响经济持续快速协调健康发展.”并且具体指出了推进产能过剩行业结构调整的总体要求和原则,以及调整的重点措施.2009年9月,国务院批转国家发改委、工信部等部委《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》；2009年10月,国务院常务会议认为“产能过剩的问题更加凸显”；2009年12月,中央经济工作会议提出“坚决管住产能过剩行业新上项目”.2010年3月,工信部发布的《中国工业经济运行2010年春季报告》称：“当前工业经济运行仍然面临六大困难,多个行业产能过剩问题依然严重”.2010年4月,国务院颁布的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》明确指出重点行业淘汰落后产能的具体目标任务以及重点工作的详细分工情况.2010年8月,工信部向社会公布了18个工业行业涉及2 087个企业的淘汰落后产能企业名单.
可以看出,目前我国工业行业大面积（工信部公布的18个行业不包括风电设备、多晶硅行业）的存在产能过剩问题,中央政府也在积极制定相应的政策来抑制产能过剩,促进这部分行业的健康、持续发展.
二、产能过剩成因分析
对我国存在的产能过剩的界定可以表述为：由于周期性、结构性及体制性原因,而造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离现象［2］.对于我国部分行业产能过剩形成原因,专家、学者和业内人士各抒己见.笔者认为可以将产能过剩的形成原因总结为三类：
1.经济周期性的产能过剩
由于受到经济周期波动的影响,市场需求发生剧烈的变化,使得正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩.此类产能过剩是市场经济中较为正常的现象.
2.结构性的产能过剩
这是针对微观主体―企业来说的,形成结构性产能过剩的原因主要有两个：其一,企业从自身可持续发展的角度考虑,将一部分产能“窖藏”起来,以应对未来总体经济波动的不确定性,提高企业供给的灵活性.这种结构性的产能过剩是企业为应对未来经济形势不确定性的一种措施.其二,部分企业故意形成一部分产能过剩,这是“在位企业”阻止潜在企业进入而设置的一种进入壁垒.某些在位企业为了能够长期保持在行业中的优势地位和利润,通常进行巨大的投资,这种投资是长期的且成本较高,对于潜在的进入者能够起到很大的威慑作用,是一种极大的进入壁垒.潜在进入者会考虑到这些在位企业的闲置产能而却步,从而达到在位企业阻止行业中新进企业、保持获利空间的目的［3］.
3.体制性的产能过剩
由于目前我国市场经济体制不完善以及财政分权政策发展的过程中相应体制机制改革的滞后,促使了体制性产能过剩问题的出现.例如,在财政分权背景下,GDP作为考核地方政府政绩的重要指标而被盲目崇拜,使得新增的投资项目往往与国家的整体规划背道而驰.同时,由于地方政府为了吸引投资,而竞相给予企业以各种优惠,包括土地、环保、融资等,从而激发了地方政府间的恶性竞争.在这种恶性竞争下,不仅浪费了资源、污染了环境,而且加剧了产能过剩.
经济周期性的产能过剩和部分结构性的产能过剩一般可以通过市场经济自身的运行和政府采取适当的财政政策与货币政策得到缓解,甚至消除,但是部分结构性的产能过剩和体制性的产能过剩却需要国家的宏观调控、相关政策的指导以及更科学地规范地方政府行为来逐步的控制和缓解.现阶段,正是由于政治集权、经济分权、土地产权模糊、预算软约束以及政府官员政绩考核体制等因素的影响,加剧了我国地方政府行为的异化,使得地方政府在招商引资过程中竞相提供各种优惠条件,并扭曲企业的投资行为,来实现该地区财政收入的增加,从而导致了过度的产能投资和重复建设.本文重点对我国财政分权背景下部分行业尤其是钢铁行业的产能过剩问题进行研究.
三、实证研究
本文以钢铁行业为例,通过对该行业产能过剩问题的实证研究以及对“铁本事件”的剖析,分析我国目前部分行业产能过剩问题加剧的体制性原因.
1.钢铁行业分析
目前,我国是世界最大的钢铁生产国,钢铁业产量几乎占全球总产量的一半,粗钢产量更是紧随在后的日本、美国、俄罗斯和印度四国产量之和的2.2倍.我国钢铁行业之所以拥有如此巨大的产能：一方面,政府的支持性政策,鼓励了该行业的发展（直到2002年,政府还在推出优惠性政策支持钢铁行业的发展）；另一方面,我国经济的高速发展也为钢铁行业的发展提供了巨大的动力.近几年来,随着基础设施建设、房地产业、机械设备生产以及汽车制造等行业的蓬勃发展,使得市场对钢铁产品存在着巨大的需求.在这种形势下,企业对未来的市场形势过度乐观,而过高的市场预期导致了企业不断扩大产能.
更主要的是,在我国目前的财政分权体制下,地方政府出于对地方财政收入的增加、政绩的突显等方面考量,积极鼓励、支持甚至是威胁企业对GDP有显著贡献的项目进行投资,从而导致了部分行业产能过剩问题的加剧.
虽然从2005年以来,国家相应出台了一系列措施抑制钢铁行业产能过剩、淘汰落后产能的政策,但是,通过这种行政干预手段来抑制钢铁行业产能过剩问题的收效并不是很明显,近几年来,我国的粗钢产量仍在逐年上升,并且一直维持在一个较高的增长率水平（如表1和图1所示）.
表12004―2009年我国粗钢产量与世界粗钢总产量
图1 2004―2009年粗钢产量增长率变化
从表1和图1可以看出,我国粗钢产量从2004年的28 291.1万吨增长到2009年的56 800万吨；从2004年占世界粗钢产量的26.40%上升到2009年占世界粗钢产量的46.57%,短短6年间,我国的粗钢产量就翻了1倍.更重要的是,2008年和2009年由于受到全球性金融危机的影响,世界粗钢产量出现了下降的趋势,而我国的粗钢产量却仍维持增长的态势,2009年增长率达到了10.86%,这与世界粗钢产量增长率为-8.84%形成了鲜明的对比.
或许只研究产量与增长率不能说明问题的全部,我们可以用2004―2009年我国钢铁产量与开工率（生产能力利用率）的分析图（如图2所示）,来进一步说明我国钢铁行业的产能过剩问题.
图2 2004―2009年我国钢铁产量与开工率图
资料来源：中国欧盟商会.中国产能过剩研究――成因、影响和建议［R］.北京：2009.
从图2可以看出,虽然从2004―2009年,我国的钢铁产量在不断增长,6年时间产量值甚至翻了1倍（由于受到统计时间的影响,图中2009年的钢铁产量是按估计值计算的,而2009年实际钢铁产量则为56 800万吨,比预估的53 400万吨高出3 400万吨）.但开工率却在大幅度的降低,由2004年的92%下降到2009年的72%,这其中蕴含的产能过剩问题不言而喻.
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2.“铁本事件”剖析
江苏铁本钢铁有限公司（以下简称“铁本公司”）是一家民营企业.出于发展需要,公司在2002年拟扩大生产规模,增建一个占地2 000亩、投资10―20亿元、
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在“铁本事件”中,涉及项目审批、环保以及土地供给等多方面的问题.就审批而言,钢铁项目属于国家宏观调控的重点产业项目之一,有一套较为规范的审批机制,项目达到一定规模,地方政府是无权审批的,而必须由上级职能部门审批.按照投资规模和审批权限,该项目是应该报国家发改委审批.为了可以在地方政府的权限内获得批准,铁本公司将整个项目拆分为22个项目,分别向地方政府职能部门报批；之后为了办理土地等相关手续,又将整个项目分成14个基建项目来实施.本应报中央政府有关职能部门审批的巨型项目,就这样在铁本公司和当地政府运作下,顺利地通过了审批.就环保而言,钢铁项目属于高污染的项目,在对该类项目的审查中要特别注意评估其对环境的影响.铁本公司的焦化项目就属于会对环境造成污染的项目,是环保部门审查的重点.这样一个巨型项目,应该上报原国家环保总局对其环境影响评价报告进行审批.在将项目拆分后,当地环保部门均参与了这些项目的环保预审,并予以通过.在土地征用方面,不仅存在审批上的违规操作还涉及土地出让价格的问题.在铁本项目中,土地的名义出让价格为11万元/亩,而当时土地的市场价格为每亩40万元左右（实际上,地方政府收取的地价款远远小于名义上铁本公司应支付的地价款）.以铁本项目实际占用土地6 541亩计算,地方政府以低价出让土地实际上为铁本项目提供了18.9―26.2亿元的投资补贴［4］.
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在财政分权体制下,地方政府具有一定的财权、事权,为了提高地方经济增长速度,增加地方财政收入,地方政府官员不但在在自己的权限内,通过各种可以采用的手段招商引资,而且会创造权利（可以称为地方政府“权利创造”现象）吸引投资者进行投资,并且特别青睐像钢铁这样的能够明显影响地方经济和财政收入的大型投资项目.铁本项目就是地方政府创造权利鼓励投资建设项目的典型案例.本来,铁本公司只是利用自有资金增建一个年产200万吨的宽厚板项目,在地方政府及其官员的“利诱”下,变成了一个用地扩大3倍、投资扩大5―10倍的巨型项目.根据我国的投资管理体制,地方政府没有审批这么大规模的项目的权利,地方政府与企业共谋,创造审批权,通过把项目拆分成若干个小项目进行批复.实际上,许多屡屡出现产能过剩的行业的项目就是在有限理性（有时甚至是非理性）的地方政府与有限理性（有时甚至是非理性）的企业的合谋下投资建设的.
在财政分权体制下,地方政府有着十分强烈的欲望,吸引和推动对GDP有显著贡献的项目投资,形成严重的地方产业结构的同质性,从而导致了我国部分行业产能过剩问题愈发严重,并且不会在短期内得到很好的解决,而只能通过宏观调控尽力缓解产能过剩的进一步扩大.
四、政策建议
本文通过对钢铁行业的实证研究,分析了在财政分权背景下,我国部分行业产能过剩问题,并据此提出政策建议.
1.进一步完善财政分权体制
1994年的财政分权体制改革,旨在调动中央和地方的积极性以及加强中央的宏观调控能力；发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用,促进经济和社会的协调发展,实现共同富裕；实现公平税负,促进平等竞争；体现国家产业政策,促进经济结构的调整,促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高等.但是,在体制改革和进一步完善的过程中,由于政策制定和具体实施上的问题
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