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[摘 要 ]为推动企业自主创新,我国企业所得税法设立了企业研发费用加计扣除和高新技术企业税率优惠等制度,但实际运行效果表明,对企业研发投入的激励作用并不显著,且不利于国家创新体系的构建,有必要对有关税收制度的内在激励机制进行完善.
[关 键 词 ]自主创新；激励机制；税收制度
[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2013）10-0054-04
一、我国鼓励企业自主创新的主要税收制度及存在的问题
我国对企业自主创新的税收制度激励是通过企业所得税法的相关规定体现出来的.最主要的制度安排有两项,一是企业所得税法对企业研发费用实行加计扣除.即企业开发新技术、新产品、新工艺所发生的研发费用,可以在计算应纳税所得额时在按规定据实扣除基础上.按照研发费用的一定比例加计扣除.制度设计目标是增加企业的研发活动,提高企业自主创新能力.二是对认定为高新技术企业的,给予15%的优惠税率.与原所得税法的优惠范围仅限于国家高新技术产业开发区不同,为推动产业结构优化升级,新所得税法将优惠面扩大至全国范围.这是对高新技术企业的特殊制度安排,目标是鼓励企业向资格认定标准所设定的研发投入强度努力,以享受低税率的优惠.这些制度的实施对于企业增加研发经费投入产生了一定激励作用,但也表现出新的问题.
(一)大中型工业企业开展研发活动的比重低
近几年,我国开展技术研发活动的大中型工业企业的数量有所提高,但是有R&D活动的企业比重一直处于较低的水平.从表-1可以看出,2009年有R&D活动的企业比重为30.5%,达到历年的最高值,但这也反映出近70%的企业是没有任何研发活动的.
(二)大中型工业企业R&D经费投入强度低
大中型工业企业开办研发机构数量增幅较大,从2006年的10464个增加到2010年的16717个,增长了60%.用于自主研发的费用一直远高于购买技术的费用,2010年费用支出比为18.1：1,有向制度激励目标靠拢的趋势.但是R&D经费投入强度,即R&D经费内部支出与主营业务收入之比却始终处于低于1%的水平,2009年达到0.96%,但2010年又下滑至0.93%,表明制度的激励效应较弱,且呈递减状态.
(三)高新技术企业资格认定结果不实
根据资格认定规定,高新技术企业是指在《国家重点支持的高新技术领域》内,持续进行研究开发与技术成果转化,形成企业核心自主知识产权,并以此为基础开展经营活动,在中国境内（不包括港、澳、台地区）注册一年以上的居民企业,并同时符合一定条件.其中重要一条是,研究开发费用占销售收入的比例,即根据企业的不同销售规模,分别按近3个会计年度的研究开发费用总额占销售收入总额的比例是否达到规定标准（3%、4%、6%三档）.与其他纳税人资格认定程序不同,对于高新技术企业的认定,由于存在着较为复杂的程序和一定的技术难度,资格认定实质工作是由地方科技行政部门来行使的.税务部门在实施所得税税率优惠时,是对科技部门证明材料的审核.这就为地方政府将这项税收优惠的权力用于招商引资提供了可能,即放宽标准或对曾经符合标准但事后丧失资格的企业不予及时取消,继续享受所得税优惠的权力.这项认定权力的委托,实际上又有将产业优惠还原为区域优惠的趋向.据审计署公告（2011年第34号）显示,审计抽查了18个省区市的148户高新技术企业,其中有9个省市的认定管理机构将17户不符合条件的企业认定为高新技术企业,不合格率达11.5%,导致这些企业2009-2010年享受高新技术企业减免税优惠26.65亿元.
(四)高科技产业R&D经费的投入意愿不强
从表-2可见,我国高科技产业R&D经费投入强度近年来有所上升,由1995年的0.46%上升为2000年的1.11%,此后直到2008年研究发展费用增长趋势不明显,部分年份还出现下滑现象.2008年,新企业所得税法实施后,比例有明显上升,到2010年增长为130%,但总体上离企业所得税法设定的高新企业认定的最低标准3%,还有较大差距,说明高科技产业中高新技术企业的比例过低,研究发展费用的投入力度不够,所得税优惠的激励效应有待观察.
二、鼓励自主创新税收制度的作用机制分析
(一)研发费用加计扣除制度促使企业将研发部门内部化
对研发费用实施加计扣除是国际通行做法.企业在一定的制度环境中,为保持自身的市场竞争力,是选择自主创新拥有自主知识产权,还是通过购买知识产权（技术）来提高技术水平,决定于自主创新与技术引进问的成本.企业面临的选择是,设立研发部门或将研发业务外包的问题,即节约交易费用而替代市场还是通过市场来获取技术.显然,由于所得税研发费用加计扣除的制度激励,企业趋于选择研发部门内部化,从而扩大了企业的边界.工业企业与服务业不同点在于,工业企业购置的研发仪器设备可在增值税进项税额中抵扣,而服务业则不能抵扣.制度综合效应是工业企业的研发内部化动机较高,这意味着在提高研发投入目标的实现过程中,研发资源配置重心发生了向工业企业的倾斜.
(二)高新技术企业所得税优惠制度的适用对象范围有限
对于高新技术企业所得实行15%的优惠税率,是一项力度更大的优惠措施,但其认定标准也是相当严格的.前提条件是这些企业的技术研究领域必须是在《国家重点支持的高新技术领域》以内,这就决定了大部分工业企业不在优惠范围内,因此激励面有限.其次,税收制度的核心激励目标是研发费用的投入强度即研发费用支出占主营收入的比重,制度设计的意图是通过提高企业研发费用投入,发挥企业对市场需求敏感的优势,将企业研发业务的内部化（而非购买技术）,实现自主创新,从而构建以企业为主体的国家创新体系.但是研发投入一是要有资金来源,二是要承担较大的风险.从我国高技术产业的营利水平来看,2000年的销售利润率为6.7%,2005年降为4.2%,2010年回升至6.6%,在各行业中属于较为平均的利润率水平,如要达到3%～6%的研发投入强度依靠自有资金是相当困难的.南于我国技术风险投资机制还不发达,企业在自身内部研究条件还不完备的情况下,难以做出融资开展技术研发的决策.因此总体来看,研发费用投入强度还不高. （三）事前激励重于事后激励
我国高新技术企业的税率优惠制度属于事前激励,即对已经具备条件的“优势”企业予以优惠.而高新技术企业往往属于成长型企业,能够通过某项核心技术的突破形成对市场的独占权,从而迅速发展壮大.因此,税率优惠制度的认定指标并不完全符合高新技术企业的特点,应当是对在规定程序内达到技术创新指标的企业,实施一定比例的企业所得税退还的方式,即事后激励的方式来鼓励企业持续创新.否则,享受优惠的企业只要保证资格不丧失,即可处于相对优势的市场竞争地位,制度的形式激励就大于实质激励作用,这也是研发费用投入增量不能显著上升的原因.吴凤平（2009）将这种现象归结为,税收制度对高新技术企业自主创新能力再培育的激励机制缺失.
(四)税收优惠成为地方税收竞争工具
我国地方政府间的税收竞争主要是对于减免税优惠的竞争.即通过降低纳税人的税收负担来吸引有价值经济资源的流入,由此导致地方政府在高新企业资格认定过程中,存在放宽认定条件的动机.这就使得地方政府作为参与人为实现自身利益最大化,即一方面是通过扩大税基提高地方财政可支配收入,另一方面则要设法完成上级政府对地方官员的政绩考核目标任务,从而与税收制度设计者的预想目标产生偏离,因而表现为激励不相容.
三、税收制度激励对我国自主创新体系产生的扭曲
(一)产学研合作研究机制脱节
税收制度对人力资本的配置效应充分发挥了作用.表-4说明,工业企业是当前我国技术研发的主要执行部门,其研发机构数量、研发人员、经费支出、研发设备价值四项分别占到全国总数的66.56%、62.79%、58.64%、61.13%,这个比例都大幅超过其他部门.非工业企业的研发投入仅为工业企业的11.5%,第三产业中企业的研发投入占比不会超过这个数值.因此,从经费投入看,税收制度鼓励自主创新的方向总体正确,只是制度要素指向还不够精确,并由此切断了企业同科研院所的合作机制,我国在自主创新的意向和能力都是相当有限的局面,难以形成产业结构优化与升级的内在动力.匡小平等认为,这种对单一创新主体的激励不可能在多种创新主体间形成一种正常的竞争机制,其他创新主体如科研机构、高等院校与NGO组织以及中小企业被排除在外,不利于国家自主创新体系的培育.
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我国在技术创新方面的整体方略是,鼓励企业成为技术创新的主体.“十二五”规划关于增强科技创新能力的目标是,“建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系.”《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》对于强化企业技术创新能力建设,要求加大企业研究开发的投入力度,但要求“对面向应用、具有明确市场前景的政府科技计划项目,建立由骨干企业牵头组织、科研机构和高校共同参与实施的有效机制.”这些政策目标都表明,企业的主体地位并不完全表现在经费的投入强度上,而是表现在合作的有效性上.因为,从社会分工的角度,一般规模的企业技术研发能力是有限的,本身应选择与专业的科研机构来合作研发,而非独自研发；只有大型企业才有设置研发机构的规模优势,但在重大项目上仍然需要与其他部门的合作.
(二)R&D经费的配置结构严重不合理
从经费支出用途看,2009年企业用于基础研究和应用研究的费用合计为2.1%,而用于试验发展的费用达到97.9%.试验发展与基础研究及应用研究相比,只是利用或综合已有知识创造新的应用,本身并不增加科学技术知识.企业作为市场主体,其研发行为是服从其利益的.但是国家科技创新体系&#
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(三)战略新兴产业发展缓慢
为推进产业结构升级、加快经济发展方式转变,2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》正式推出.按照政策目标,到2015年,战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局,对产业结构升级的推动作用显著增强,增加值占国内生产总值的比重力争达到8%左右.在起步阶段,从事新能源开发的企业运营都是以财政补贴为前提的,技术研发的投入有限,处于技术引进阶段.无论是风电技术中的高强度碳纤维材料技术、物联网的射频识别技术以及云计算的国际规则,中国尚未掌握核心技术和发言权.以风电为例,中国风（电）机制造企业占国内市场份额超过50%,但主要技术专利仍掌握在GE、Vestas、Wobben等外国企业手中.
(四)对第三产业的激励作用较小
在第三产业内部一些高技术服务业,在研发费用投入方面具有自身的特点,其中固定资产所占的比例降低,人力资本所占的比重高,研究开发费用并不能得到充分体现.同时,由于服务业研发活动所需科技设备的经费投入也要低于工业企业,如要达到高新技术企业的认定标准则难度更大.因此,鼓励技术创新的税收制度安排对深化了第二产业的激励作用要大于第三产业.四、促进技术自主创新的国际经验借鉴
(一)美国注重对研发投入的增量激励
美国高度重视运用税收手段鼓励高技术产业发展.一是对研发增量投入实行所得税抵免.凡是企业研发费用投入超过前3年平均值的,可按超出部分的25%抵免当年公司所得税额.二是对风险投资企业实行税收优惠.将其长期资本收益的50%不纳入应税收入,相应下调资产收益税的最高税率从20%至17.5%.
(二)英国对各类企业研发费用支出实行税收减免
英国注重运用税收激励手段对国家整体创新能力的驱动,而不局限于对规模以上的高新技术企业提供税收优惠.从2000年起,符合条件的中小企业的研发费用,可享受支出额最高达150%的税收减免.如属新办企业,还可选择获得经税务部门认定的研发费用24%的现金退款.这项政策在已取得明显成效,仅服务行业的研发费用2003年就比1998年提高23%.
(三)法国对研发投入增量实行税收优惠制度
法国规定凡研究与开发投资相比上年度增加的企业,经税务机关批准可获得相当于研究与开发投资额25%的企业所得税减免,后来进一步将优惠幅度提高到50%.这种政策与美国是基本类似的,即不看重企业研发投入的静态指标,无需事先进行高新企业资格认定,只核定研发投入的增量即可实现对研发投入持续增长的制度激励作用.
(四)日本对自主创新和科技成果转化实行专门的税收制度安排
日本在一般性税收制度基础上,制定了两个专门用于鼓励科技创新的税收法律,分别是《促进基础技术开发税制》和《关于加强中小企业技术基础的税制》.其中规定,企业购买用于基础技术开发的费用免税7%,对中小企业技术研发投入免税6%.企业研发费用除选择当期全额扣除外,还可按递延资产处理.日本除了鼓励自主创新的通用税收制度,还有指向明确的特别税收制度,如1999年实施的“特定情报通信设备即时折旧制度”,其中微型计算机的法定折旧年限缩短为4年,从而提高了设备更新速度,减轻了企业研发负担.对策
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五、改进我国相关税收激励制度的
从国外的经验来看,扩大对研发企业的优惠,促进企业持续地提高研发投入是各国税收优惠政策的共同取向.我国应当适时总结新企业所得税实施以来的经验,从提高国家自主创新能力的角度对相关制度安排进行适当改进.一是税收激励的对象应予扩大.适当降低高新技术企业资格认定的经营规模标准,将研发投入强度较高的中小企业纳入优惠对象.二是着重加强对研发投入增量的激励.凡企业研发投入保持逐年递增的,每年增加的研发费用可按一定比例抵免当年所得税.三是鼓励对技术创新的风险投资.在规范风险投资业务行为的基础上,对风险投资企业实施所得税优惠.四是调整研发投入费用核算范围.要从促进现代服务业的发展出发,将人力资源投入纳入研发费用的核算范围,与研发设备投入享受同等优惠,以促进产业结构的优化.
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[责任编辑：梁小楠]
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